II SAB/Wr 75/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 14 XII 2021 r., uzupełnioną pismem procesowym z 31 I 2022 r., I. S. (dalej jako "skarżąca") zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako "PINB") bezczynność w sprawie niedostatecznej izolacyjności akustycznej przegród budowlanych w budynku usytuowanym przy ul. J. we W. i wniosła o zasądzenie odszkodowania w kwocie 5 000 zł . W skardze podniesiono, że skarżąca wnioskiem z 23 IX 2021 r. (doręczonym dnia 27 IX) zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w opisanej wyżej sprawie. Tymczasem PINB nie wydał żadnego postanowienia o umorzeniu postępowania ani decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zamiast tego skarżąca otrzymała "odpowiedź na skargę". W skardze nadmieniono, że na wcześniejszych etapach PINB dokonał szeregu czynności, przy czym nigdy nie odniósł się do istoty sprawy polegającej na słabej izolacyjności akustycznej ścian w mieszkaniu skarżącej (lokal nr 1) wywołanej nieprawidłowymi robotami budowlanymi przeprowadzonymi w lokalach sąsiednich (nr 2 i nr 4). Nadto w piśmie procesowym z 17 III 2022 r. skarżąca zaznaczyła, że kwestia weryfikacji izolacyjności akustycznej przegród budowlanych nie leży w kompetencjach organu inspekcji sanitarnej, tak więc PINB miał obowiązek dokonać ustaleń w tym zakresie. PINB działał zaś w sposób wybiórczy pomijając istotę sprawy. W odpowiedzi na skargę, oraz w dodatkowym piśmie procesowym z 27 IV 2022 r., PINB wniósł o oddalenie skargi. PINB opisał przy tym szczegółowo przeprowadzone w sprawie czynności i wyjaśnił, że w ich wyniku nie stwierdził żadnych podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowo przeprowadzonych robót budowalnych. Podkreślił przy tym, że w świetle art. 53a ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.) postępowanie naprawcze prowadzone może być wyłącznie z urzędu, zaś skarżąca była każdorazowo informowana o stanowisku PINB w trybie art. 238 kpa, a więc w postępowaniu ze skargi powszechnej. W ocenie PINB nie ma w takich warunkach podstaw do kwestionowania bezczynności, albowiem wszystkie czynności przeprowadzane były w sposób bezzwłoczny i skoncentrowany, zaś skarżąca była na każdym etapie informowana o ich wyniku i motywach, jakimi kierował się PINB przy rozpatrzeniu jej skargi. Na podstawie nadesłanych akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 15 III 2021 r. wpłynęło do PINB pismo od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu przekazujące zgodnie z właściwością pismo skarżącej z 26 II 2021 r. z prośbą o interwencję w sprawie nieprawidłowości powodujących nadmierne przenikanie dźwięków do jej lokalu po przeprowadzeniu robót budowlanych przez właścicieli lokalu nr 2 i nr 4 oraz ogólnego złego stanu technicznego budynku. W okresie od 25 III do 8 VI 2021 r. PINB przeprowadził szereg czynności wyjaśniających. W szczególności wezwał właścicieli lokali nr 2 i nr 4 do złożenia wyjaśnień odnośnie do przeprowadzonych robót budowlanych oraz zarządcę nieruchomości do przedłożenia dokumentacji kontroli technicznej budynku. Przeprowadzone zostały także kontrola budynku oraz kontrole w mieszkaniu nr 2 i nr 4. Zawiadomieniem z dnia 30 VI 2021 r. PINB, działając na podstawie art. 238 kpa, zawiadomił skarżącą o niezasadności skargi w zakresie robót budowlanych w lokalach nr 2 i nr 4. Podkreślił, że roboty wykonane w tych lokalach polegały na bieżącej konserwacji tych lokali (wymiana okładzin podłogowych i ściennych) co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zarazem PINB poinformował że w kwestii stanu technicznego budynku zostaną podjęte odpowiednie działania. Decyzją z 18 VIII 2021 r. (nr ...) PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. S. we W. przeprowadzenie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego. Pismem z 12 VIII 2021 r. skarżąca ponowiła skargę zaznaczając, że upatruje nowych okoliczności, ponieważ w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych nie dokonano odkrywki stropu, co wyklucza możliwość stwierdzenia, że strop spełnia wymagania w zakresie izolacyjności akustycznej. Nie ustalono także zawilgocenia stropu spowodowanego najprawdopodobniej wadliwą instalacją centralnego ogrzewania. W okresie od 24 VIII do 14 IX 2021 r. PINB zwrócił się o dodatkowe wyjaśnienia w powyższych kwestiach do właściciela lokalu nr 4 i przeprowadził kontrolę lokalu skarżącej (nr 1) oraz położonego piętro wyżej lokalu nr 4. Zawiadomieniem z dnia 17 IX 2021 r. PINB, działając na podstawie art. 238 kpa, poinformował skarżącą o niezasadności skargi. Wyjaśnił, że pomiar wilgotności stropu nie wskazywał na jego duże zawilgocenie (1,5%). Nie stwierdzono też nieprawidłowości, w szczególności zacieków, w instalacji grzewczej. Pismem z dnia 23 IX 2021 r. (data wpływu 28 IX) skarżąca wniosła do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie niedostatecznej izolacyjności akustycznej przegród budowlanych w budynku usytuowanym przy ul. J. we W. Skarżąca powołała się przy tym na § 326 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. Nr 1065) żądając sprawdzenia, czy przegrody dzielące jej lokal z lokalami nr 2 i nr 4 spełniają warunki izolacyjności akustycznej przewidzianej w Polskich Normach. Pismem z 28 X 2021 r. PINB poinformował skarżącą od podtrzymaniu swojego stanowiska w sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że poza zakresem właściwości PINB leży dokonywanie ustaleń w zakresie dokuczliwych hałasów. Badanie poziomu hałasu i jego ewentualnej szkodliwości należy bowiem do właściwości organów inspekcji sanitarnej. Pismem z 4 XI 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Postanowieniem z 2 XII 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że PINB nie dopuścił się bezczynności. Wszystkie czynności były bowiem podjęte we właściwym terminie, skarżąca otrzymała niezwłocznie odpowiedź na skargę, że w świetle obowiązujących przepisów postępowanie w sprawie nieprawidłowo prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze z.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Jak bezsprzecznie wynika z akt administracyjnych, organ nie rozpatrzył wniosku skarżącej z dnia 23 IX 2021 r. w terminie ustawowym, ani też w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Analiza treści żądań składanych przez skarżącą do PINB w okresie od III do VIII 2021 r. wskazuje, że prawidłowe było kwalifikowanie ich jako skargi powszechnej i rozpatrywanie przy uwzględnieniu przepisów działu VIII kpa. Jakkolwiek pisma te nawiązywały do problematyki sprawy indywidualnej w przedmiocie prawidłowości robót budowlanych i stanu technicznego budynku, to jednak nie mogły one rodzić przewidzianego w art. 233 kpa skutku w postaci wszczęcia postepowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy Prawo budowlane, postępowanie w tego rodzaju sprawach może być wszczęte wyłącznie z urzędu, na co słusznie zwraca uwagę PINB. Inny charakter ma jednak pismo skarżącej z dnia 23 IX 2021 r. W piśmie tym skarżąca jednoznacznie wyartykułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. To zaś oznacza procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Sąd podkreśla, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (tj. działu I i II kpa) a nie postępowania ze skargi powszechnej (dział VIII kpa). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 kpa). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej, dopuszczalność wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a kpa), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 kpa). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism (nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie). Takiej możliwości nie daje również zawiadomienie z art. 238 kpa o sposobie załatwienia skargi. W okolicznościach sprawy jakkolwiek PINB skierował skarżącej odpowiedź na jej wniosek z 23 IX 2021 r. wyjaśniając brak przesłanek do podjęcia postulowanych działań, to jednak z całą pewnością nie jest to żadne z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami kpa dotyczącymi postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Nie sposób w takich uwarunkowaniach uznać, że żądanie skarżącej zostało formalnie rozpatrzone. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał PINB do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowe stanowisko PINB wyrażone w piśmie z dnia 28 X 2021 r. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność, jakiej dopuścił się PINB nie polegała bowiem na pozostawieniu wniosku skarżącej bez jakiejkolwiek reakcji. Skarżąca otrzymała stanowisko organu (pismo z 28 X 2021 r.), jakkolwiek wyrażone w niewłaściwym trybie. Bezczynność stanowiła tu raczej konsekwencję błędnej oceny charakteru prawnego tego wniosku, a w rezultacie nieprawidłowego zastosowania trybu skargowego z działu VIII kpa, zamiast postępowania w sprawie indywidualnej. Taki stan rzeczy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy niekwalifikowany charakter stwierdzonej bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.