VII SA/Wa 2566/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2017r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. D. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] lipca 2017 r., [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2014 r. [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z [...] lipca 2011 r. [...], nakazującej W. E. D. rozbiórkę rozbudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego w [...] gm. [...], na działce nr [...] i nakazującej rozbiórkę rozbudowanej murowanej części ww. budynku (pow. 19,24 m2 3,20 m x 6,20 - 0,86 m x 0,7 m) składającej się z: fundamentów, części podpiwniczonej, części parterowej, poddasza użytkowego, dachu drewnianego dwuspadowego krytego papą na deskowaniu, instalacji wewnętrznych (elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej) oraz schodów zewnętrznych z balustradami, wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że 25.04.2017 r. wznowiono na wniosek K. D. – córki W. E. D., postępowanie zakończone ww. decyzją. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione nową decyzją, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawa. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych, jest wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim została wydania, było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145, art. 145a i 145b k.p.a. Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że wobec nieruchomości w [...], stanowiącej jej własność od grudnia 2015 r. toczyło się "jakieś postępowanie administracyjne z udziałem PINB w [...]" oraz że na żadnym etapie tego postępowania nie brała w nim udziału. Organ przytoczył art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i stwierdził, że ww. przesłanka wznowienia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi. Postępowanie w sprawie rozbudowy ww. budynku zakończyło się wydaniem decyzji z [...] lipca 2014 r., która tego dnia była ostateczna w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Następnie weszła do obrotu prawnego ponieważ została doręczona stronom: B. K. i W. D. Jej późniejsze zaskarżenie do WSA w [...], a następnie do NSA, przez matkę wnioskodawczyni – W. E. D., nie ma znaczenia dla oceny daty zakończenia postępowania administracyjnego. Z żadnej z podniesionych przez wnioskodawczynię okoliczności, nie wynika, aby do 7 lipca 2014 r., czyli do dnia wydania ww. decyzji ostatecznej przysługiwał jej przymiot strony postępowania. Organ podniósł, że we wniosku o wznowienie postępowania K. D. wskazała, iż w grudniu 2015 r. nabyła własność ww. obiektu (KW nr [...]) w drodze umowy darowizny z 9 grudnia 2015 r. m.in. działkę nr [...]. GINB stwierdził zatem, że przeniesienie prawa własności nastąpiło po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wnioskodawczyni nie została więc pozbawiona udziału w ww. postępowaniu, ponieważ w ogóle takiego przymiotu wówczas nie posiadała. Stroną postępowania rozbiórkowego była ówczesna właścicielka działki – W. E. D. - matka skarżącej. Organ przytoczył orzecznictwo. Z uwagi na powyższe organ podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest "lakonicznie". Jednoznacznie wynikają z niego przesłanki jakimi organ i kierował się odmawiając uchylenia decyzji z [...] lipca 2014 r. Nie narusza również art. 107 § 3 k.p.a. GINB stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy jest to, czy wnioskodawczyni wiedziała o toczącym się postępowaniu, skoro nie była jego stroną. Wbrew zarzutom skarżącej, nie naruszono zatem art. 145 § 1 pkt 4k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. D. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: - art. 16 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w tym błędną interpretacji pojęcia "decyzji ostatecznej", skutkujące ustaleniem, iż decyzja [...] WINB w [...] w dniu jej wydania była automatycznie decyzją ostateczną; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, powodującą odmowę przyznania mi prymatu strony i odmowę udziału w postępowaniu dotyczącym mojej nieruchomości; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez j brak uzasadnienia wydanej decyzji, a jedynie ograniczenie się do przytoczenia stanowiska organu niższej instancji; - art. 6, 7, 7a § 1 , 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez działanie organów poza granicami prawa, bez poszanowania interesu społecznego czy też interesu obywatela. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź również o przekazanie do ponownego rozpoznania; ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w tym również decyzji [...] WINB w [...]. Strona w obszernym uzasadnieniu wskazała, że w marcu 2017 r. powzięła wiadomość, iż wobec nieruchomości, której jest od niedawna właścicielką, toczyło się jakieś postępowanie z udziałem PINB w [...]. Dlatego natychmiast wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego wobec jej matki, która w dacie zakończenia postępowania nie była już właścicielem tej nieruchomości. Organ wznowił postępowanie. Skarżąca podniosła, iż WINB odmawiając uchylenia decyzji wydanej w stosunku do jej matki, a dotyczącej nieruchomości strony, organ odmówił tym samym realizacji praw jako stronie, które by przysługiwały skarżącej w toku poprzedniego postępowania. Następnie podała, że przeniesienie prawa własności nastąpiło 9 grudnia 2015 r., a więc w trakcie postępowania przed sądami administracyjnymi, w którym nie uczestniczyła. Do wydania orzeczenia w tej sprawie decyzja ta nie była prawomocna, a postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzja wydana przez organ II instancji staje się ostateczna z chwilą jej wydania, jednak z tego przepisu wynika, że decyzja uzyskuje cechę ostateczności jedynie w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania. Tym samym decyzja może być ostateczna wobec niektórych stron i nieostateczna wobec pozostałych stron. W sytuacji gdy strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, decyzja staje się ostateczna wobec wszystkich stron z tym samym dniem - dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. W tej sytuacji żadna ze stron nie zrzekła się odwołania, wprost przeciwnie, decyzja była skarżona aż do etapu NSA. Według skarżącej zarówno WSA, jak i NSA nie są uprawnione do stwierdzania ostateczności zaskarżonej decyzji po prawomocnym oddaleniu skargi. Odpis prawomocnego orzeczenia oddalającego skargę zostaje złożony do akt administracyjnych i stanowi podstawę do stwierdzenia przez organ ostateczności decyzji. Oddalenie skargi przed NSA wobec poprzedniej właścicielki miało miejsce w styczniu 2017 r., czyli w momencie kiedy nieruchomość była własnością skarżącej, i dopiero w marcu 2017 r. po przesłaniu odpisu orzeczenia przez NSA do WINB została stwierdzona ostateczność decyzji, wydanej wobec osoby nie mającej żadnych praw do ww. nieruchomości. Ostateczność decyzji oznacza przede wszystkim to, że decyzja nie może już zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia, czyli odwołania, skargi. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych. W istocie decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta definitywnie (wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 730/98, LEX nr 41768). Sąd powszechny nie jest władny do kwestionowania prawomocnych decyzji administracyjnych, nawet gdy dotknięte są wadami. Wyjątek stanowi sytuacja, w której decyzja nie istnieje lub jest nieważna, co ma miejsce w tym stanie faktycznym. Podważanie decyzji należy zatem w tym przypadku do drogi sądowej administracyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona może żądać wznowienia postępowania z powodu braku w nim udziału bez własnej winy. Dotyczy to nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym jego przeprowadzenia bez udziału następców prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2011 r., II SA/Łd 622/11, LEX nr 966519, w którym stwierdzono, że nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, tzn. art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stanowi podstawę uchylenia postanowień organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2015 r., II SA/GI 756/15, LEX nr 1926678. Jeżeli organy nieprawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, i przeprowadziły postępowanie bez udziału następców prawnych, to stanowi to naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca przytoczyła art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wskazując, że zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji przez sąd, co odnosi się też do nieprawidłowo ustalonego kręgu stron w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23. 10. 2014 r., IV SA/Po 623/14, LEX nr 1547894). Dalej przybliżyła termin braku winy strony, a nastepnie przedstawiła obszerną argumentację odnośnie zasad i etapów badania interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania. Zdaniem strony WINB w [...] naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Od wejścia w posiadanie tej nieruchomości nie doręczono skarżącej żadnej korespondencji, co rodzi potrzebę powtórzenia większości lub wszystkich czynności przed organem pierwszej instancji.(wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017r., II SA/Kr 152/17). Skarżąca zakwestionowała ponadto - powołując się na bogate orzecznictwo dot. art 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Funkcją uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia, przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Skoro przyjęte przesłanki faktyczne lub prawne, jak i ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. W końcowych rozważaniach, w świetle zasad wynikających z art. 6, 7, 7a § 1, 8, 77 i 80 k.p.a., strona nie zgodziła się z twierdzeniem GINB, że bez znaczenia dla sprawy jest to, czy " ...wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym czy też nie. Skoro nie była stroną tegoż postępowania, nie musiała mieć wiedzy, że ono się toczy. Bez znaczenia są również okoliczności związane z jej sytuacją zdrowotną, czy rodzinną", albowiem każdy przypadek winien być rozpatrywany indywidualnie i powinien być brany pod uwagę całokształt towarzyszących ku temu okoliczności. Dlatego też zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie ww. przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Błędna jest bowiem argumentacja strony skarżącej przedstawiona w uzasadnieniu skargi. Przypomnieć trzeba, że art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że cechę ostateczności uzyskuje decyzja wydana w drugiej instancji, jak i decyzja organu pierwszej instancji jeżeli strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź uchybiła temu terminowi i nie został on przywrócony. Data uzyskania cechy ostateczności jest zależna od daty doręczenia decyzji stronie, dlatego decyzja może stać się ostateczna w różnych datach dla poszczególnych stron postępowania. Ostateczność decyzji jest stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje problematyki opatrywania decyzji klauzulą stwierdzającą, iż decyzja stała się ostateczna, zatem nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja zostanie opatrzona taką klauzulą, jak również że zostaną w treści tej klauzuli wskazane powody uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, np. upływ terminu do wniesienia odwołania czy cofnięcie odwołania przez stronę. Umieszczenie na odpisie decyzji pieczęci o treści "decyzja ostateczna" lub umieszczenie takiej adnotacji ma znaczenie wyłącznie informacyjne. Klauzula ostateczności stanowi bowiem czynność materialno-techniczną tylko potwierdzającą ostateczność decyzji administracyjnej i nie jest elementem formalnym decyzji administracyjnej, przewidzianym w art. 107 k.p.a. Decyzja staje się zatem ostateczna z mocy prawa z chwilą bądź to upływu terminu do wniesienia odwołania, bądź - co w tej sprawie miało miejsce - utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, a zatem w dniu wydania decyzji w drugiej instancji. Słusznie zatem wyjaśnił GINB, że postępowanie którego wznowienia domagała się skarżąca zostało zakończone decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2011 r. nakazującą ówczesnej właścicielce przedmiotowej nieruchomości – W. E. D. rozbiórkę rozbudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego w opisanym w decyzji zakresie. Decyzja ta, jako wydana w drugiej instancji, w dniu wydania, to jest [...] lipca 2014r. stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). W dacie doręczenia decyzji B. K. i W. D. weszła ona do obrotu prawnego. Oznacza to – jak zasadnie zaznaczył organ odwoławczy - że późniejsze zaskarżenie tej decyzji do WSA w [...], a następnie do NSA, przez W. E. D., pozostawało bez wpływu na datę, w której decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. Skoro omawiana decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2014 r., a dopiero w dniu 9 grudnia 2015 r. - a więc ponad rok później - skarżąca nabyła własność tej nieruchomości, to w postępowaniu zwyczajnym nie przysługiwał jej jeszcze przymiot strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie mogła być zatem pozbawiona w nim udziału, a tylko spełnienie tej przesłanki warunkowało skuteczne domaganie się we wznowionym postępowaniu uchylenia ww. decyzji ostatecznej. Interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a. dotyczy bowiem wyłącznie podmiotu, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną. Interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest tylko zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Prawidłowo zatem GINB stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, czy wnioskodawczyni wiedziała o toczącym się postępowaniu, skoro – z podanych wyżej przyczyn – nie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z podanych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - Sąd oddalił skargę.