II OSK 2136/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 223/22 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2022 r., nr 409.8/B-16/VI/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 223/22, oddalił skargę A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2022 r., nr 409.8/B-16/VI/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 22 listopada 2022 r., znak: IF.6730.35.2021, ustalającą na wniosek z 15 lipca 2021 r. S.H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w poziomie parteru wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej (w tym zewnętrznej instalacji gazowej) i komunikacyjnej po uprzedniej rozbiórce istniejących obiektów oraz budową ściany pożarowej na granicy z działką nr [...], na nieruchomości położonej przy ul. Ś. w S., oznaczonej nr geod. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu za dopuszczalne określenia wielkości powierzchni zabudowy w sposób nieprecyzyjny i jednoczesnym braku szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu; 2. § 6 ust. 1 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu za dopuszczalne określenia szerokości elewacji frontowej w sposób nieprecyzyjny i jednoczesnym braku szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu; 3. § 7 ust. 1 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu za dopuszczalne określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, attyki i jednoczesnym braku szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu; 4. § 5 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i odstąpienia od zasady wyznaczania wskaźnika o wartości średniej bez dokonania wnikliwej analizy, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu; 5. § 7 ust. 1 rozporządzenia MI przez utrzymanie w mocy decyzji, w której nie przyjęto do porównania całej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia MI polegającego na nieprzyjęciu do porównania całej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszała § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, § 5 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszych czterech zarzutach wskazano na naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędną ich wykładnię dopuszczającą nieprecyzyjne i nieuzasadnione szczegółowo określenie odpowiednio: wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Sąd, dokonując kontroli zgodności poczynionych ustaleń we wskazanym zakresie (określonych w zaskarżonej decyzji) z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia MI, właściwie ocenił poprawność podjętych rozstrzygnięć. Wypada zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, wspieranym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (por. wyrok NSA z 16.07.2014 r., II OSK 320/13, LEX nr 2007126 oraz wyrok NSA z 20.02.2018 r., II OSK 1032/16, LEX nr 2466676). Trzeba jednak zastrzec, że dopuszczalność użycia wymienionych sformułowań wiąże się z odejściem od zasad wyznaczania wskaźników i parametrów na podstawie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego oraz średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i wysokości krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Możliwość odejścia od tych zasad zależy zaś od okoliczności, w jakich dokonywane są ustalenia warunków zabudowy oraz od charakteru samego zamierzenia inwestycyjnego i powinna wynikać z ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej. Wyniki tej analizy, które wziął pod uwagę Sąd I instancji, wskazują, że obszar analizowany charakteryzuje się znaczną rozpiętością wielkości powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w tym obszarze (od kilku do 100%). Także budynki usytuowane w obszarze analizowanym posiadają zróżnicowane parametry. Uwzględniając tę różnorodność, należało przy ustalaniu wymienionych w rozporządzeniu MI wskaźników i parametrów (tak jak uczyniono to w analizie, której wyniki stały się podstawą do ustaleń przyjętych w decyzji) kierować się średnimi wskaźnikami dla nieruchomości zabudowanych budynkami zbliżonymi funkcją i parametrami do planowanej inwestycji oraz średnimi parametrami usytułowanych w tym obszarze budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbliżonych do nich budynków administracyjnych. W niniejszej sprawie ewentualne obawy o zachowanie ładu przestrzennego, powodowane brakiem określenia dolnych wartości progowych ww. wskaźnika i parametrów zabudowy, są nieuzasadnione choćby dlatego, że warunki techniczne wymagane przy realizacji planowanego zamierzenia eliminują możliwość zejścia poniżej wskazanych w analizie: średniego wskaźnika oraz średnich parametrów dla budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Ze wskazanych powyżej względów, zarzuty podniesione w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Nie zasługuje na uwzględnienie także i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 7 ust. 1 rozporządzenia MI przez utrzymanie w mocy decyzji, w której nie przyjęto do porównania całej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zarzut ten w swej treści nawiązuje do kwestii podnoszonej przy zarzutach błędnej wykładni § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Wypada zatem powtórzyć, że ze względu na różnorodność zabudowy w obszarze analizowanym uzasadnione było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy w odniesieniu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbliżonych do nich budynków administracyjnych. Natomiast nawiązujący do tego zarzutu fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynika, że Sąd I instancji "nie dokonał oceny prawnej § 7 ust. 1 rozporządzenia" nie uwzględnia wywodów zamieszczonych na stronach 13-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których to Sąd poddaje ocenie zasadność sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 p.p.s.a., co do zasady, nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stały się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). Po drugie, jak już wyżej wskazano Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, zatem w tym względzie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego bynajmniej nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wypada dodać, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa. Po trzecie, na podstawie dotychczas poczynionych uwag należy wnosić, że również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten nie ma charakteru samoistnego i należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza, że nieskuteczność poprzednio ocenianych zarzutów naruszenia przepisów w nich wskazanych powoduje nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.