III SA/Gl 76/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., nr NPII.4131.1.971.2020 w przedmiocie nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 grudnia 2020 r., nr NPII.4131.1.971.2020, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXVII/313/20 Rady Miasta Piekary Śląskie z 29 października 2020 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka w całości, jako sprzecznej z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. w Dz.U z 2020 r., poz. 1133) oraz z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. w Dz.U. z 2020 r., poz. 194). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, wskazany jako podstawa prawna ustanowienia w Piekarach Śląskich nagród za osiągnięcia sportowe, wymaga, by organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określił, w drodze uchwały, ... szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Uchwała podjęta na tej podstawie prawnej musi kompleksowo realizować zawarte w niej normy, czyli powinna zawierać uregulowania co do wszystkich elementów wskazanych w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Tymczasem uchwała Rady Miasta Piekary Śląskie w ogóle nie określa trybu pozbawiania nagród sportowych, jak również nie określa prawidłowo zasad i trybu ich przyznawania. Z jej postanowień nie wynika, w jakiej wysokości lub na podstawie jakich kryteriów będzie ustalana wysokość nagród. Zdaniem Wojewody, wysokość nagród powinna być tak określona, by było możliwym dla każdego adresata uchwały ustalenie jej wysokości, czyli powinna być określona kwota, jaką otrzyma osoba uprawniona z uwagi na jej osiągnięcia sportowe, bądź powinien być wskazany sposób jej obliczenia. Za nieprawidłowe Wojewoda uznał przyznanie uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagrody takim osobom, jak: dyrektor placówki oświatowej lub dziekan wyższej uczelni, dyrektor placówki kultury, prezes klubu sportowego lub stowarzyszenia sportowego. Wskazał, że zgodnie z § 11 uchwały Rady Miasta przyznanie nagrody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wymienione tu podmioty uprawnione do złożenia wniosku o przyznanie nagrody nie mają przymiotu strony postępowania administracyjnego, a zatem nie mogą inicjować jego wszczęcia. Wskazując następnie na przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Wojewoda uznał, że brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia warunku dla uzyskania nagrody za osiągnięcia sportowe oraz osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury polegającego na bardzo dobrej ocenie ze sprawowania. Ponadto przepisy te nie upoważniają organu stanowiącego gminy do zawężenia kręgu podmiotów, którym nagrody mogą być przyznane wyłącznie do uczniów i studentów. Ustawowe kryteria przyznania nagród dotyczą każdej osoby fizycznej (nagrody sportowe) oraz każdej osoby fizycznej i prawnej (nagrody artystyczne). Za nieprawidłowe Wojewoda uznał zamieszczenie w załączniku do uchwały wymogu podania numeru telefonu i adresu e-mail wnioskodawcy Wskazując na te kwestie Wojewoda uznał, że uchwała Rady Miasta Piekary Śląskie została podjęta z istotnym naruszenie prawa, co dało mu prawo do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., w skrócie jako "u.s.g."). W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Piekary Śląskie zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie oraz art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności artystycznej przez ich niewłaściwą wykładnię polegająca na uznaniu, że postanowienia uchwały Rady Miasta w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne naruszają te przepisy. Zdaniem Gminy uchwała nie musi zawierać postanowień o trybie pozbawiania nagród sportowych, ponieważ nagrody te mają charakter świadczeń jednorazowych, które przyznawane są za osiągnięcia już dokonane. Maksymalna wysokość tej nagrody – 2.000 zł czyni nieekonomicznym uruchamianie procedury jej pozbawienia, nie mówiąc już o tym, że ustalenie przyczyn jej pozbawienia byłoby trudne. Określenie wysokości nagród w tak zwanych "widełkach", czyli ze wskazaniem dolnej i górnej granicy, nie narusza omawianych tu przepisów prawa. Uchwała Rady Gminy podlega konkretyzacji w drodze indywidualnej decyzji Prezydenta Miasta, co jest "naturalnym" podziałem kompetencji między organ stanowiący i wykonawczy Gminy. Nie należy utożsamiać osoby uprawnionej do złożenia wniosku o przyznanie nagrody ze stroną postępowania administracyjnego, tak, jak nie należy utożsamiać decyzji Prezydenta Miasta o jej przyznanie z decyzją administracyjną z art. 104 k.p.a. Co do pozostałych zarzutów Gmina stwierdziła, że w granicach jej kompetencji i samodzielności jako organu stanowiącego prawo miejscowe leży postanowienie, że nagrody będą przysługiwać tylko uczniom i studentom, że od uczniów będzie wymagana bardzo dobra ocena ze sprawowania, a wnioskodawca powinien podać numer swojego telefonu i adres e-mail. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, w skórcie jako "P.p.s.a."). Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Gminy Piekary Śląskie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ uchwała Rady Miasta Piekary Śląskie nie narusza wskazanych w nim przepisów art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie oraz z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Upoważnienie do ustanowienia i przyznawania nagród za wyniki sportowe i dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury zostało przyznane gminom w sposób ogólny, szeroki i pozostawiający im sporo pola do wyboru własnych rozwiązań. W przypadku nagród sportowych ustawodawca wskazał, że Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie). W przypadku nagród artystycznych przepis art. 7a ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi z kolei, że ... organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. W obydwu tych przypadkach gminy mają prawo określić zasady i tryb przyznawania nagród, a jedyne ukierunkowanie przez ustawodawcę dotyczy konieczności uwzględnienia znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego, jak również rangę osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. W każdym przypadku są to określenia nieostre i ocenne, a wypełnienie ich konkretną treścią jest prawem organu stanowiącego gminy. Dla zakwestionowania uchwały organu stanowiącego gminy w trybie art. 91 ust. 4 u.s.g. konieczne jest wykazanie istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (porównaj wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ( porównaj wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18) Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego Sąd stwierdza, że nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustanowienie w uchwale Rady Miasta Piekary Śląskie jednorazowej nagrody sportowej bez określenia warunków jej pozbawiania. Organ stanowiący gminy ma prawo zdecydować, czy w ogóle ustanowić w gminie nagrodę sportową (art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie), a kiedy się na to zdecyduje, ma prawo określić szczegółowe zasady jej przyznawania i pozbawiania. W swobodzie decydowania o zasadach przyznawania nagrody i jej pozbawiania, leży również decyzja o tym, że nie przewiduje się jej pozbawiania, co ma oczywisty sens w przypadku nagród jednorazowych, wypłacanych po osiągnięciu sukcesu sportowego w minionym roku, a to dotyczy zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Nie można traktować normy z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jako zawierającej kategoryczne zalecenie dla rady gminy, by jej uchwała zawierała wszystkie wymienione w niej elementy, i że tylko wówczas będzie miała miejsce jej kompleksowa realizacja, taki zarzut znajduje się w rozstrzygnięciu nadzorczym. Konsekwentne stawianie takiego zarzutu musiałoby wówczas polegać również na tym, że uchwała nie ustanawia stypendiów i wyróżnień sportowych, o których mowa w tym przepisie, a jedynie nagrody sportowe. Zarzutu takiego organ nadzoru nie postawił. Sąd nie podzielił również tego zarzutu, w myśl którego uchwała nie zawiera wszystkich elementów obligatoryjnych, ponieważ nie wynika z niej, w jakiej wysokości lub na podstawie jakich kryteriów będzie ustalana wysokość nagród sportowych (tak Sąd rozumie ten zarzut, choć w tej części rozstrzygnięcia nadzorczego pisze się o stypendiach sportowych; powoływanie się w tej części rozstrzygnięcia wyłącznie na art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie pozwala też uznać, że zarzut ten dotyczy nagród, a nie stypendiów sportowych, a już nie odnosi się do nagród za sukcesy artystyczne). Zdaniem Wojewody, wysokość nagród powinna być określona tak, by było możliwym dla każdego adresata uchwały ustalenie jej wysokości, czyli powinna być określona kwota, jaką otrzyma osoba uprawniona z uwagi na jej osiągnięcia sportowe, bądź powinien być wskazany sposób jej obliczenia. Argumentacja ta nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przepisy ustawy o sporcie nie zawierają żadnych wskazań co do wysokości nagrody sportowej ani sposobu jej ustalania, a jeśli tak, to znowu stwierdzić należy, że jest to pozostawione uznaniu organu stanowiącego gminy. Określenie, jak to ma miejsce w zakwestionowanej uchwale, że za wskazane sukcesy sportowe może być przyznana nagroda w wysokości od najniższej do najwyższej kwoty nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Trzeba też mieć na uwadze to, że nagroda nie ma charakteru roszczeniowego, może być przyznana jako uznanie za wybitne osiągnięcie sportowe (§ 4 ust. 1 uchwały), ale nie musi. Pozostawienie organowi przyznającemu nagrodę nieco swobody w ocenie sukcesu sportowego i wysokości gratyfikacji jest uzasadnione w przypadku decyzji, której istota polega na nagradzaniu za wybitne osiągnięcia. Twierdzenie, że uprawniony powinien wiedzieć "ile i za co otrzyma" jest błędne, jeszcze raz należy podkreślić, że nagroda nie jest świadczeniem roszczeniowy, jak choćby wynagrodzenie za pracę. Nie można zgodzić się z zarzutem Wojewody o naruszeniu w uchwale art. 28 k.p.a. przez przyznanie podmiotom wskazanym w § 8 uchwały prawa złożenia wniosku o przyznanie nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe lub artystyczne (dyrektor placówki oświatowej lub dziekan wyższej uczelni, dyrektor placówki kultury, prezes klubu sportowego lub stowarzyszenia sportowego). To, że osoby te mają prawo złożenia wniosku o przyznanie nagrody nie oznacza, że będą stroną przyszłego postępowania administracyjnego. Ponadto, w wykładni i stosowaniu przepisów prawa należy zachować pewien sens zapewniający im realizację zadań dla jakich zostały ustanowione. Ten sens jest po stronie Rady Gminy, bo przyznanie wychowawcom młodzieży, gdyby tak w największym uproszczeniu określić podmioty z § 8 uchwały, prawa do wnioskowania o nagrodzenie podopiecznych za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne jest zrozumiałe i w pełni uzasadnione. Twierdzenia, że w ten sposób doszło do istotnego naruszenia prawa nie da się przyjąć. Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do nagród sportowych i artystycznych do uczniów i studentów, co ma stanowić naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie (Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe) oraz art. 7a ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu). Zdaniem organu nadzoru ustawodawca przesądził, że nagrody te są adresowane do każdej osoby fizycznej w gminie, która osiągnie określony sukces sportowy oraz każdej osoby fizycznej i prawnej za ich osiągnięcia artystyczne i upowszechnianie ochrony kultury. Sąd poglądu tego nie podziela. Wskazanie w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, że nagrodę można ustanowić dla osób fizycznych oznacza tyle, że ustanawia się ją dla tej kategorii podmiotów, ale już nie osób prawnych czy innych jednostek organizacyjnych. I konsekwentnie, wskazanie w art. 7a ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, że nagrody można ustanowić dla osób fizycznych, prawnych i innych podmiotów oznacza, że nagrody te można ustanowić dla podmiotów z tej grupy, a już nie tylko dla osób fizycznych. Wnioskowanie, że w przepisach tych chodzi o każdą osobę fizyczną w gminie, która osiągnie sukces sportowy oraz o każdą osobę fizyczną, która wykaże się osiągnięciami artystycznymi i kulturalnymi jest nieuprawnione. Treść tych przepisów nie uzasadnia takiego wniosku. W przysługującej gminie swobodzie określania warunków i trybu kształtowania nagród, o czym tu już była mowa, mieści się prawo ustanowienia nagród dla uczniów i studentów, a nie dla wszystkich osób fizycznych z gminy. W graniach tej swobody gmina może również zamieścić warunek uzyskania nagrody, jakim jest bardzo dobra ocena ze sprawowania. Skoro przepisy te nie stawiają warunku, by nagrody te były ustanawiane dla wszystkich osób fizycznych spełniających określone kryteria, to dobór konkretnych kryteriów uszczegółowiających warunki przyznania nagród jest prawem gminy. Warunek, o którym tu mowa nie jest sprzeczny z ogólnie pojętym porządkiem prawnym i jego przyjęcie nie stanowi naruszenia prawa. Jak zatem widać uchwała Rady Gminy Piekary Śląskie nie narusza prawa, nie mówiąc już o tym, by naruszała prawo w sposób oczywisty i bezpośredni, prowadzący do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Nie ma mowy o tym, by zakwestionowana przez Wojewodę uchwała zastała wydana z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP, to znaczy, by nie została wydana w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Stawiając ostatni zarzut – bezprawnego wymogu podania przez wnioskującego o nagrodę numeru telefonu i adresu e-mail, Wojewoda nie wskazał, które przepisy prawa zostały w ten sposób naruszone, a jest to jego obowiązkiem. Sąd nie może zastępować w tym względzie organu nadzoru i uzupełniać rozstrzygnięcia nadzorczego w żadnym zakresie. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy.