I SA/Wa 564/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. C., P. C., Z. C., K. K., E. G., P. G., H. L., H. N., M. B., J. P., P. S., G. S., G. P. i A. K. na niewykonanie przez Prezydenta m. [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 624/17 1. wymierza Prezydentowi m. [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. [...] na rzecz B. C., P. C., Z. C., K. K., E. G., P. G., H. L., H. N., M. B., J. P., P. S., G. S., G. P. i A. K. sumę pieniężną w kwocie po 500 (pięćset) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m. [...] na rzecz B. C., P. C., Z. C., K. K., E. G., P. G., H. L., H. N., M. B., J. P., P. S., G. S., G. P. i A. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 1 lutego 2022 r. B. C., P. C., Z. C., K. K., E. G., P. G., H. L., H. N., M. B., J. P., P. S., G. S., G. P. i A. K. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku tutejszego Sądu z 14 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 624/17. Powołanym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 29 listopada 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako [...] we wsi C. nr [...], dz. ew. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sądowych sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 624/17 akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 23 maja 2018 r. Zatem wyznaczony termin załatwienia sprawy upływał z dniem 23 sierpnia 2018 r. Następnie prawomocnymi wyrokami z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1789/18 oraz 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości odpowiednio 1000 zł i 1500 zł z tytułu niewykonania wyroku z 14 marca 2018 r. Pismem z 21 października 2021 r. skarżący ponownie wezwali organ do wykonania wskazanego wyroku Sądu o sygn. akt I SAB/Wa 624/17. Następnie skarżący złożyli do Sądu skargę na niewykonanie powyższego wyroku, w której wnieśli o: (i) wymierzenie organowi stosownej grzywny wobec zignorowania kolejnych dwóch wyroków wydanych w związku ze skargami na niewykonanie wyroku, (ii) przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 oraz § 6 p.p.s.a, mając na względzie represyjny i kompensacyjny charakter tej należności, a w szczególności rynkową wartość przedmiotowej nieruchomości i wieloletnie przewlekanie postępowania, na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w dopuszczalnej maksymalnej wysokości, tj. w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania, (iii) orzeczenie przez sąd istnienia uprawnienia skarżących do należnego im odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z pozostawieniem organowi administracji ustalenia i rozstrzygnięcia, co do wysokości należnego odszkodowania oraz (iv) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący uzasadnili, że pomimo wymierzenia organowi dwóch grzywien oraz ponownego wezwania do wykonania wyroku organ nadal pozostaje w bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania, nie podejmując czynności zmierzających do jego zakończenia, co uzasadnia przyznanie zarówno kolejnej grzywny, jak też sumy pieniężnej na rzecz każdego ze skarżących. Ponadto, wskazali, że, że oprócz funkcji "quasi - zadośćuczynieniowej" sumy pieniężnej, poprzez brak wykonania wyroku z 14 marca 2018 r., a więc brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skarżący ponieśli również istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej jest uzasadnione krzywdą wynikającą z naruszenia dóbr osobistych skarżących, w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego oraz prawa do niezwłocznego rozpoznania swej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Ponadto, w ocenie skarżących, wobec zebrania całości materiału dowodowego uzasadnione jest orzeczenie przez sąd istnienia uprawnienia skarżących do odszkodowania ustalonego na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z pozostawieniem organowi administracji ustalenia i rozstrzygnięcia co do wysokości należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 30 sierpnia 2021 r. otrzymał opracowanie geodezyjne, w ramach którego rozliczono nieruchomość hipoteczną w działkach ewidencyjnych, wkreślono i rozliczono nieruchomość według stref zabudowy oraz wkreślono granice nieruchomości na zdjęcie lotnicze z 1955 r. W przedmiotowej sprawie zachodzi jednak również konieczność wykonania opracowania fotogrametrycznego dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. jako "[...]", nr rej. hip. [...], dz. nr [...]. Prezydent wskazał, że podjął już czynności zmierzające do jego wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi dotyczącej wymierzenia organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z treści powyższego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 624/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 29 listopada 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako [...] we wsi C. nr [...], dz. ew. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został organowi doręczony w dniu w dniu 23 maja 2018 r., co oznacza, że termin załatwienia niniejszej sprawy upływał z dniem 23 sierpnia 2018 r. Następnie wyrokami z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1789/18 oraz 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości odpowiednio 1000 zł i 1500 zł. Skarżący ponownie wezwali Prezydenta do wykonania wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 624/17. Wezwanie to pozostało jednak bezskuteczne, a organ do dnia dzisiejszego nie wykonał wyroku Sądu i nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że obie ustawowe przesłanki, o których mowa powyżej, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, a skarga na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku sądu jest zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowym stanie faktycznym na organie administracji publicznej ciążył obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Nie zostało ono jednak wydane w przepisanym terminie, a okoliczności powoływane przez organ nie mogą zostać uznane za uzasadniające bezczynność w wykonaniu wyroku. Biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 14 marca 2018 r. oraz okoliczność, że organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania Sąd uznał, że grzywna w wysokości 4000 złotych będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu. Przy czym w wymiarze nałożonej grzywny Sąd uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz fakt jej uprzedniego nałożenia. Jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że po otrzymaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. akt sprawy wraz z wyrokiem Sądu z 20 lutego 2020 r. Prezydent podjął w 2021 r. dwie czynności zmierzające do rozpoznania sprawy, tj. zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego celem rozliczenia nieruchomości hipotecznej w działkach ewidencyjnych, wkreślenia i rozliczenia nieruchomości według stref zabudowy oraz wkreślenia granic nieruchomości na zdjęcie lotnicze z 1955 r., a także pismem z 11 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego o materiały z akt inwentaryzacji zniszczeń Biura Odbudowy Stolicy. O podjęciu kolejnej czynności w sprawie organ wskazał w odpowiedzi na skargę z 2 marca 2022 r. podnosząc, że w sprawie konieczne jest wykonanie opracowania fotogrametrycznego dawnej nieruchomości hipoteczne i organ podjął już czynności zmierzające do jego wykonania. Zastrzeżenia budzi sytuacja, w której organ przez tak długie okresy czasu nie podejmuje w sprawie czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Prezydenta nie zmobilizował nawet fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już dwukrotnie ukarał organ grzywną z tytułu niewykonania wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Powyższe uzasadnia zatem uznanie działania organu w przedmiotowej sprawie za rażąco naruszające prawo. Przy tym Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, ze względu na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Nie może to jednak w rozpatrywanej sprawie wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż zachowanie organu trudno uznać za nakierowane na rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie w ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. W opisanych wyżej okolicznościach za zasadny Sąd uznał również zawarty w skardze wniosek o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, co skutkowało przyznaniem tej sumy w kwocie po 500 złotych na rzecz każdego ze skarżących. Określając wymiar sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze okres zwłoki w wykonaniu wspomnianego wyroku w przedmiocie bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zaprzestania bezczynności organu w wykonaniu wyroku nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny i rację mają skarżący wskazując na konieczność zasądzenia od organu sumy pieniężnej. To, że jej przyznanie ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczenia bezczynności i zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu, wynikające z tytułu przyznanej sumy pieniężnej obciążenie finansowe organu (7000 zł), w połączeniu z ustaloną wyrokiem grzywną (4000 zł) jest przy tym na tyle dotkliwe, że powinno spełnić funkcję dyscyplinującą Prezydenta m. st. Warszawy do zakończenia zawisłego przed nim postępowania o przyznanie odszkodowania. Jednocześnie w art. 154 § 2 p.p.s.a. wskazano, że wymierzając organowi grzywnę, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy, a ponadto jeżeli okoliczności faktyczne i prawne nie budzą uzasadnionych wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy. Zatem sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie tym podnosi się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajdzie zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku jednak nie dotyczy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.