II SA/Gl 402/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 30 grudnia 2021 r. nr 168/2021/AMS wydanym na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, dalej w skrócie u.I.O.Ś.) Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (WIOŚ) w punkcie pierwszym zarządził prowadzenie działalność w zakresie transportu odpadów zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 779 ze zm. dalej w skrócie "uOpd"). Wskazał przy tym termin realizacji: od zaraz i na bieżąco. W punkcie drugim zarządzenia WIOŚ zarządził podjęcie działań w kierunku zmiany wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami "BDO", w zakresie transportu odpadów o kodach 16 02 14 oraz 20 01 36. Wskazał jednocześnie termin realizacji: przed dalszym prowadzeniem działalności w zakresie transportu tego rodzaju odpadów. Ponadto w zarządzeniu wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez D. M. pod nazwą D. z siedzibą S. przy ul. [...], obejmującej przestrzeganie przepisów ochrony środowiska w zakresie gospodarki odpadami, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalono, że w oparciu o system "Baza danych o Odpadach" ("BDO") przedsiębiorca potwierdził w latach 2020 - 2021 wykonanie łącznie 94 kursów transportów odpadów o kodzie 16 02 14 oraz 20 01 36 pomiędzy firmami: G. Sp. z o.o. z siedzibą W. (miejsce prowadzenia działalności: K., ul. [...]), a T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. , ul. [...] (adres prowadzenia działalności: T. , ul. [...] ). Natomiast odrębne ustalenia organów Inspekcji Ochrony Środowiska wykazały, iż Spółka G. Sp. z o.o. w roku 2018 utraciła tytuł prawny do władania nieruchomością zlokalizowaną w K. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i od 2018 r. faktycznie na wymieniony teren nie były przyjmowane żadne odpady. Dodatkowo analiza opłat za przejazd drogami płatnymi wykazała, że w dniach, w których rzekomo były wykonywane przedmiotowe transporty na podstawie ujawnionych kart przekazania odpadów, pojazdy je transportujące nie zostały zarejestrowane w systemie na trasie przejazdu pomiędzy przekazującymi a odbierającymi je firmami. Według WIOŚ w czasie kontroli wykazano, że przedsiębiorca wykonujący usługi transportu odpadów w analizowanym okresie nie przekazał transportowanych odpadów do wskazanego w kartach przekazania-odpadów posiadacza odpadów, a także nie dostarczył odpadów do miejsca ich przeznaczenia wskazanego w tych kartach. Ponadto WIOŚ wskazał na poczynione w trakcie kontroli ustalenia, wedle których przedsiębiorca nie złożył wniosku o zmianę wpisu do rejestru podmiotów transportujących odpady, w zakresie transportu odpadów o kodach 16 02 14 oraz 20 01 36. Przedsiębiorca, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne. Zarzucił w niej naruszenie: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.I.O.Ś., polegające na błędnym przyjęciu, że w toku kontroli ustalono istnienie naruszeń po stronie przedsiębiorcy, dających podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego; 2) art. 24 ust. 4 uOdp, polegające na błędnym przyjęciu, że przedsiębiorca nie przekazał transportowanych odpadów do wskazanego w kartach przekazania odpadów posiadacza odpadów (do którego należy dostarczyć odpady), a także nie dostarczył odpadów do miejsca ich przeznaczenia wskazanego w tych kartach, mimo złożonych przez przedsiębiorcę zeznań o błędach w kartach przekazania odpadów w zakresie danych przekazującego odpady, przy jednoczesnym potwierdzeniu prawidłowości danych odbiorcy odpadów (posiadacza odpadów do którego należy dostarczyć odpady), które to błędy nie zostały wywołane przez skarżącego i nie mogły zostać przez niego skorygowane; 3) art. 9 ust. 1c u.I.O.Ś., poprzez brak uzasadnienia wszczęcia kontroli problemowej pozaplanowej interwencyjnej, co nie pozwala na weryfikację legalności trybu wszczęcia kontroli, której rezultatem jest wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; 4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie w toku kontroli wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, tj. brak uwzględnienia zeznań i wyjaśnień przedsiębiorcy oraz brak przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w szczególności dowodu z zeznań świadków, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że w toku kontroli ustalono istnienie naruszeń po stronie przedsiębiorcy, dających podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Według uzasadnienia skargi skarżący ma świadomość, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje kontroli prawidłowości ustaleń organu zawartych w protokole kontroli, ponieważ przedmiotem oceny Sądu jest zarządzenie pokontrolne, jednak jednocześnie zacytował wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1096/09, według którego badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to oznacza konieczność zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane. Skarżący podniósł także, że organ nie wziął pod uwagę treści jego zeznań, które jedynie opisał w treści protokołu kontroli, lecz się do nich nie odniósł. Organ nie odniósł się także merytorycznie do wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia 4 listopada 2021 roku. Tymczasem z powyższych dowodów wynikało, że transporty realizowane były z innego miejsca odbioru odpadów niż wskazane w kartach przekazania odpadów. Ponadto wbrew wyjaśnieniom skarżącego organ każdą z przedstawionych faktur traktował jako dokumentującą jedną usługę transportową. Podniesiono również, że w treści protokołu kontroli organ nie odwołuje się do dokumentów potwierdzających przeprowadzenie analizy opłat za przejazdy drogami płatnymi, przez co skarżący nie miał możliwości odniesienia się bezpośrednio do ich treści. Tymczasem brak przejazdów drogami płatnymi skutkował brakiem rekordów dla pojazdów realizujących te transporty w systemie rejestrującym przejazdy drogami płatnymi, co jednocześnie nie stanowi dowodu na to, że transporty te nie były dokonywane. W poczynionych przez organ ustaleniach zachodzi ponadto sprzeczność. Organ z jednej strony stwierdził, że skarżący dokonał naruszenia art. 24 ust. 4. uOdp, nie przekazując odpadów do miejsca przeznaczenia odpadów i nie przekazując ich posiadaczowi odpadów. Z drugiej strony organ stwierdził, iż skarżący dokonał naruszenia art. 59 ust. 1 uOdp w ten sposób, że dokonał transportu odpadów o kodach 16 02 14, 20 01 36, nie posiadając w zakresie tego rodzaju odpadów wpisu do rejestru "BDO". Według skarżącego nie ma możliwości naruszenia art. 59 ust. 1 uOdp, w sytuacji gdyby transport odpadów o w/w kodach faktycznie nie został wykonany. Jednocześnie skarżący wskazał, że w latach 2020-2021 faktycznie świadczył usługi transportu odpadów o kodach 16 02 14, 20 01 36 i w tym zakresie nie posiadał wpisu w BDO. Ustaleń kontroli w tym zakresie nie kwestionował i przyjął nałożony na niego mandat w kwocie 500 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając uzasadnienie na poparcie swojego stanowiska. Na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że ma świadomość jedynie dwukrotnego, w okresie miesiąca, rozliczenia wywożenia odpadów. Nie powinno to jednak skutkować wydaniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Ponadto pełnomocnik skarżącego doprecyzował, że wnosi skargę wyłącznie w zakresie dotyczącym pkt 1 zaskarżonego zarządzenia i odnoszącego się do tego punktu uzasadnienia zarządzenia, w zakresie w jakim organ uznał, że nie doszło do wykonania usługi transportu odpadów w analizowanym okresie, jak również do przekazania transportowanych odpadów do wskazanego ich posiadacza i w tym zakresie pkt 1 zarządzenia stoi w sprzeczności z pkt 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z dnia 30 grudnia 2021 r. nr 168/2021/AMS. Jako podstawę prawną jego wydania WIOŚ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej w skrócie jak dotychczas u.I.O.Ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jak natomiast stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z art. 31a u.I.O.Ś. wynika, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny . W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329., dalej jako: "p.p.s.a."). Władczy charakter zarządzenia ogranicza się do wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Jednocześnie omawiane tutaj zarządzenie nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do tej treści. O ile zostanie to uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to taki adresat zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności z art. 31a u.I.O.Ś. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15 oraz z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21. Przedstawiony dotychczas charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie należy zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie bada również, czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 uIOŚ). Ta kwestia nie stanowi z resztą przedmiotu sporu. Ponadto, zdaniem Sądu, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do tego, że stan faktyczny jest inni niż ten, który został przedstawiony w znajdującym się w aktach protokole kontroli. Jednak jak już wcześniej wskazano w ramach kontroli zaskarżonego zarządzenia kontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Powoduje to, że zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego nie mogły odnieść żadnego skutku. Strona skarżąca zarzuca również sprzeczność logiczną wniosków wynikających z ustaleń poczynionych przez organ w trakcie kontroli. Sprzeczność ta polegać miałaby na tym, że z jednej strony organ stwierdził naruszenie art. 24 ust. 4 uOdp polegające na nieprzekazaniu odpadów do miejsca ich przeznaczenia i nieprzekazaniu ich posiadaczowi odpadów. Z drugiej strony organ stwierdził, że skarżący naruszył art. 59 ust. 1 uOdp w ten sposób, że dokonał transportu odpadów o kodach 16 02 14, 20 01 36, nie posiadając w zakresie tego rodzaju odpadów wpisu do rejestru "BDO". Jednak w ocenie Sądu zarzucana sprzeczność nie zachodzi. W pkt. 2 protokołu kontroli opatrzonym tytułem "Ustalania kontroli" organ wskazał na ustalenie, że zgodnie z BDO przedsiębiorca potwierdził w roku 2020 wykonanie transportu odpadów o kodzie 16 02 14, 20 01 36 w ilości: -158 kursów pomiędzy spółkami "B. " a T. sp. z o.o., - 79 kursów pomiędzy G. sp. z o.o. a T. sp. z o.o., - 48 kursów pomiędzy spółkami "B. " a T. oraz - 15 kursów pomiędzy G. sp. z o.o. a T. sp. z o.o. W punkcie 2.1. protokołu kontroli organ przedstawił ustalenia dotyczące Transportu odpadów z G. sp. z o.o. Ustalenia te dotyczyły zatem jedynie części kursów (tj. 94 kursów), których wykonanie - według tego co wskazano w pkt. 2 protokołu - potwierdził skarżący. Wynika stąd, że organ zakwestionował wykonanie jedynie części podanych przez skarżącego transportów odpadów. Stwierdzenie konieczności zmiany wpisu do rejestru "BDO" w zakresie transportu odpadów o kodzie 16 02 14 oraz 20 01 36 było więc zasadne i należy je odnosić do tej części transportów, których wykonania organ nie zakwestionował. Ponadto sam skarżący przyznał, że wykonuje transporty odpadów o kodzie 16 02 14 oraz 20 01 36 i nie kwestionuje zasadności pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. Jak stanowi art. 24 ust. 3 uOdp zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady wykonującemu usługę transportu odpadów miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady. Z kolei art. 24 ust. 4 tej ustawy stanowi, że transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3. Skoro w toku przeprowadzonej kontroli WIOŚ stwierdził, że w odniesieniu do 94 kursów transportów odpadów, które przedsiębiorca potwierdził w systemie "BDO", nie przekazał on transportowanych odpadów do wskazanego w kartach przekazania odpadów posiadacza odpadów, a także nie dostarczył on odpadów do miejsca ich przeznaczania wskazanego w tych kartach, a zatem stwierdził działanie sprzeczne z art. 24 ust. 4 UOdp to zasadnym było zasygnalizowanie przedsiębiorcy tej sprzeczności poprzez zarządzenie prowadzenia działalności respektującej wymagania wynikającego z tego przepisu. Oznacza to, że pkt 1 zarządzania znajduje oparcie w ustaleniach protokołu kontroli i jednocześnie jest oparty o wskazany powyżej art. 24 ust. 4 UOdp. Punkt 2 zarządzenia kontrolnego nie jest kwestionowany przez stronę. Pomimo tego nie sposób nie zauważyć, że również ta część zarządzenia znajduje oparcie w ustaleniach protokołu kontroli, w tym w podanych przez skarżącego (w pkt 2 protokołu) i nie podważonych przez organ transportach odpadów o kodzie 16 02 14 oraz 20 01 36. Ponadto znajduje on oparcie w art. 59 ust. 1 UOdp. Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).