III OSK 1262/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 453/18 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. B. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 453/18) oddalił w całości skargę A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] lipca 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że sierż. szt. A. B. zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury z dniem 23 kwietnia 2018 r. oraz o podwyższenie emerytury o 0,5 % za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu w latach 1998 – 2018 w Oddziałach Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji [...] oraz w Ogniwie Patrolowo – Interwencyjnym Komendy Powiatowej Policji [...]. W toku postępowania organ dokonał kwerendy posiadanej dokumentacji: akt osobowych skarżącego, elektronicznego Rejestru Interwencji Policji (za lata 2018 – 2012), książek wydarzeń, rejestrów interwencji, zatrzymań i doprowadzeń w celu wytrzeźwienia, kontroli osób zatrzymanych, śledztw i dochodzeń, notatek służbowych i protokołów oraz dzienników korespondencji. Organ zwrócił się także do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji KWP [...] o dokonanie szczegółowej i rzetelnej analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji za okres pełnienia przez skarżącego służby w tej jednostce, tj. od 20 sierpnia 1998 r. do 30 czerwca 1999 r. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Komendant Powiatowy [...] na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 i art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zdaniem organu po przeanalizowaniu dokumentacji osobowej skarżącego oraz rejestrów i ewidencji operacyjnych odnotowano jedynie 4 przypadki, w których podejmował on czynności służbowe w warunkach nadzwyczajnego zagrożenia jego życia lub zdrowia, a co znalazło potwierdzenie w postępowaniach przygotowawczych zakończonych aktami oskarżenia: • 30 kwietnia 2011 r. zatrzymał i doprowadził do PDOZ sprawcę naruszenia nietykalności cielesnej umundurowanego funkcjonariusza, w wyniku czego doszło do zagrożenia jego życia i zdrowia; • 14 czerwca 2011 r. zatrzymał i doprowadził do PDOZ sprawcę awantury domowej oraz naruszenia nietykalności cielesnej umundurowanego funkcjonariusza i uszkodzenia jego ciała poprzez uderzenie młotkiem; • 12 grudnia 2008 r. zatrzymał sprawcę awantury domowej oraz nietykalności cielesnej umundurowanego funkcjonariusza poprzez otarcie naskórka nosa i stłuczenie lewego policzka; • 20 lipca 2001 r. zatrzymał sprawcę przestępstwa w pościgu bezpośrednio zagrażającym utratą życia lub powstaniem ciężkiego uszczerbku na zdrowiu ścigających go funkcjonariuszy. Organ uznał, że pełniąc służbę w pionie prewencji skarżący wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom, tj. patrolowanie wyznaczonego terenu, podejmowanie interwencji, doraźne zabezpieczanie uroczystości i imprez masowych, legitymowanie i zatrzymywanie osób, zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa w miejscu pełnienia służby, zabezpieczanie miejsc i dowodów przestępstw. Z samego faktu wykonywania tych czynności nie można jednak wywodzić, że w każdym przypadku ich podjęcia występowało faktyczne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Tym samym nie stwierdzono, aby skarżący w okresie pełnienia służby w Policji w latach 1998 – 2018 wykonywał ją w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jedn. Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. B. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazując na § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury (...) oraz uproszczony charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji rzetelnie przeanalizował dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, przebieg służby skarżącego oraz zebraną dokumentację i doszedł do zasadnego wniosku, że na ich podstawie nie można potwierdzić, aby skarżący uczestniczył w czynnościach służbowych uzasadniających podwyższenie mu wysokości przyznanej emerytury. Organ podkreślił, że istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby. W związku z tym warunkami szczególnymi będą jedynie zagrożenia wyjątkowe, które przekraczają następstwa zwykłej służby, przy czym zagrożenia dla życia i zdrowia funkcjonariusza muszą być obiektywne i konkretne, a nie potencjalne i abstrakcyjne. W zgromadzonych materiałach nie odnaleziono informacji stwierdzających wystąpienie w ramach służby wyjątkowych okoliczności zagrażających jego życiu i zdrowiu. Nie wynika to ani z akt osobowych strony, ani z danych przedstawionych przez Dowódcę OPP [...]. Z kolei zestawienie bezpośredniego przełożonego skarżącego (Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KPP [...]), sporządzone w oparciu o posiadane rejestry, ewidencje oraz inne archiwalia, zawiera jedynie cztery sytuacje (dwie z 2011 r., jedna z 2008 r., jedna z 2001 r.), w których skarżący występował jako pokrzywdzony, i które dla sprawców zakończyły się aktami oskarżenia. Wskazane przypadki nie mają jednak wpływu na spełnienie przesłanki określonej w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdzie mowa jest o co najmniej sześciokrotnym podejmowaniu w ciągu roku czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, obejmujące także dowody z przesłuchania świadków, stałoby w sprzeczności z celami postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Nie było zatem podstaw do przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego funkcjonariuszy w charakterze świadków na okoliczność pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnych. W toku postępowania przeanalizowana została cała posiadana dokumentacja, w tym również dokumentacja archiwalna dotycząca przebiegu służby skarżącego. Żaden z istniejących dokumentów nie wskazywał na wykonywanie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w wymiarze określonym ww. rozporządzeniem. Posiadany i zgromadzony materiał dowodowy został więc rozpatrzony w sposób odpowiedni i wyczerpujący. Skargę na powyższe postanowienie złożył A. B., zarzucając mu naruszenie art. 7 – 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 7 – 8, art. 77 § 1 K.p.a., art. 218 § 2 K.p.a. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...) i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Wskazując na art. 217 § 2 i art. 218 K.p.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem potwierdza się jedynie istnienie określonego stanu i to wyłącznie na podstawie posiadanych już informacji w rejestrach, ewidencjach bądź innych bazach danych, pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej. Wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...), Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ostatni z ww. przepisów został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia. Zdaniem Sądu, nie budziło wątpliwości, że skarżący nie pełnił służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 2 – 4 ww. rozporządzenia. Nie uczestniczył w fizycznej ochronie osób lub mienia, nie brał udziału w działaniach ratowniczych ani nie wykonywał zadań z zakresu ochrony i opieki nad osadzonymi. Do rozważenia pozostawała jedynie kwestia, czy w dokumentacji posiadanej przez organ istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Analizując tę kwestię, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych, stwarzających ryzyko wystąpienia zagrożenia innego, aniżeli normalne następstwa pełnionej służby. Jej istotę stanowi zagrożenie życia i zdrowia, zapisane w rocie ślubowania policjantów, a wynikające z zadań do jakich powołana została Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Stąd też czynności podejmowane przez funkcjonariuszy w toku zwyczajnej służby, począwszy od prostych interwencji a skończywszy na zatrzymaniach sprawców czynów zabronionych, nie mogą być z założenia uznawane za czynności podejmowane w warunkach zagrażających ich życiu bądź zdrowiu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podjęte przez organy starania w celu wyjaśnienia tej kwestii był wyczerpujące. Dokonano pełnej kwerendy materiałów zgromadzonym w tych strukturach Policji, w których na przełomie lat 1998-2018 skarżący pełnił służbę. Dowódca Oddziału Prewencji Policji [...] poinformował przy tym, że spośród zarchiwizowanych dokumentów z okresu służby skarżącego w latach 1998 – 1999, o które zwrócił się do Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych KWP [...], zachowały się jedynie książki wydarzeń oficera dyżurnego. Pozostałe materiały w postaci planów i dyslokacji służby prewencji, książek odpraw, służby i kontroli służby, a także notatników służbowych, ustaleń, wywiadów, rozkazów i poleceń zostały wybrakowane. Z kolei zestawienie sporządzone przez Kierownika Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego KPP [...] oparte zostało o analizę posiadanych przez Policję rejestrów i ewidencji: interwencji, zatrzymań i doprowadzeń w celu wytrzeźwienia, kontroli osób zatrzymanych, śledztw i dochodzeń, a także książek wydarzeń, notatek służbowych i protokołów oraz dzienników korespondencji. Poza tym dokonano również przeglądu akt osobowych skarżącego oraz odpowiednich rejestrów pod kątem prowadzenia postępowań, w których skarżący był pokrzywdzonym w związku z podjętymi interwencjami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można podzielić stanowiska skarżącego, że powyższa dokumentacja została zgromadzona w sposób wybiórczy, a przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające było wadliwe. Nadto Sąd zaznaczył, że fakty, których potwierdzenia skarżący się domagał, dotyczyły wyłącznie jego osoby. Dlatego też czynienie organowi zarzutu z tego, że dokonując selekcji materiałów przeznaczonych do analizy, kierował się przede wszystkim kryterium podmiotowym (numerem rekordu skarżącego), nie jest zasadne. Ponadto ten sposób wyszukiwania danych legł u podstaw pierwszej analizy sporządzonej przez kierownika ogniwa 14 marca 2018 r. i obejmował zaledwie jeden z rejestrów, w dodatku prowadzony tylko przez część okresu służby skarżącego (lata 2018-2012). Kolejne zestawienie z 9 maja 2018 r., będące podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia, nie wskazuje już, że wyłącznym kryterium, jakim kierował się sprawdzający, był numer identyfikacyjny funkcjonariusza. Co więcej, zawiera on informację, że analizie zostały poddane zapisy dotyczące interwencji przeprowadzonych z udziałem strony, a więc nie tylko te, które zostały zarejestrowane na podstawie wytworzonej przez niego dokumentacji. Nie może również umknąć skarżącemu, że kwerenda z zastosowaniem kryterium podmiotowego nie obejmowała wszystkich materiałów wziętych przez organ pod uwagę. Zweryfikowano także te rejestry i ewidencje, które prowadzone były w formie papierowej, a tym samym zawierały informacje, których autorami byli wszyscy funkcjonariusze KPP, a nie tylko skarżący. Tym samym nie może być mowy, aby organ w sposób niepełny i wybiórczy dokonał weryfikacji posiadanych przez siebie danych na potrzeby wydania żądanego przez stronę zaświadczenia. Na uwzględnienie w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje również zarzut strony odnoszący się do konieczności dokonania przesłuchania (względnie rozpytania) wskazanych przez niego funkcjonariuszy. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., ma uproszczony charakter i jest w znacznym stopniu odformalizowane. Nie znajdują do niego zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też przy wydawaniu zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie, rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym. W związku z tym żądanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność ustalenia innych materiałów, z których wynikałyby szczególne warunki pełnienia przez skarżącego służby, nie mogło zostać uwzględnione i rozpatrzone w taki sposób, jak oczekiwałaby tego strona skarżąca. Nadto strona wychodzi z błędnego założenia o skuteczności zaproponowanego środka dowodowego. Nawet bowiem gdyby istniały dokumenty sporządzone przez innych funkcjonariuszy o podjętych przez nich czynnościach w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie oznaczałoby to automatycznie, że również i skarżący biorący udział w tych zdarzeniach spełniałby przesłankę, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...). W przepisie tym mowa jest o podejmowaniu czynności lub interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie zaś o uczestniczeniu w nich. W takiej sytuacji samo uczestnictwo skarżącego w interwencjach przeprowadzanych przez innych funkcjonariuszy, w których zaistniało zagrożenie życia i zdrowia, nie stanowiłoby podstawy do potwierdzenia w drodze zaświadczenia szczególnych warunków pełnienia przez niego służby. Również § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji nie odnosił się do dopuszczalności dowodu z zeznań świadków w ramach postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji nawiązywał tylko do możliwości powołania świadków w postępowaniu prowadzonym przed organem emerytalnym i to wyłącznie na okoliczność okresów składkowych i nieskładkowych. Fakt, że zrobił to w sposób niezbyt czytelny, nie może stanowić podstawy do zarzucania mu naruszenia tego przepisu, który w niniejszej sprawie nie mógł być i nie był stosowany. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy w sposób optymalny, z poszanowaniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego oraz bez naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 7 – 9, art. 77 § 1 i art. 218 § 2 K.p.a. W jego wyniku ustalono, że skarżący w całym okresie służby w Policji jedynie czterokrotnie podejmował czynności w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. I choć niesporne jest, że skarżący w okresie służby wielokrotnie brał udział w różnego rodzaju interwencjach, nie sposób nie zauważyć, że tego typu działania stanowiły faktycznie istotę pełnionej przez niego służby. Nie była to aktywność, której skutki wykraczałyby poza przeciętną miarę. W związku z tym nie spełniał on przesłanki z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...), albowiem mowa w nim o podjęciu czynności służbowych co najmniej 6 razy i to w ciągu danego roku. Organ zasadnie zatem uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnych. Tym samym podniesione przez stronę zarzuty naruszenia art. 80 K.p.a. oraz § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia nie zasługują na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przepisie tym mowa o podejmowaniu czynności lub interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie zaś uczestniczeniu w nich, co zdaniem sądu oznacza, że samo uczestniczenie w interwencjach przeprowadzonych przez innych funkcjonariuszy - w których brał udział również skarżący - w których zaistniało zagrożenie życia i zdrowia, nie stanowiłoby podstawy do potwierdzenia w drodze zaświadczenia szczególnych warunków pełnienia przez niego służby, podczas gdy aktywny udział danej osoby w interwencji w trakcie której doszło do zagrożenia życia i zdrowia jednego funkcjonariuszy (np. z dwóch), którzy brali w niej udział, odpowiada terminowi podejmowania czynności lub interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia dla skarżącego (jak i innych funkcjonariuszy którzy czynnie uczestniczyli w danym zdarzeniu), • naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodu z dokumentacji oraz zeznań świadków, pomimo tego, że zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne na okoliczność istnienia w organie bądź innych dostępnych bazach (np. Prokuratura) dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, które to czynności dowodowe pozwoliłyby i miałyby na celu poczynienie nowych ustaleń faktycznych lub prawnych i przeprowadzenie analizy teczek innych funkcjonariuszy na okoliczności istotne w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy w toku postępowania wyjaśniającego nie wykazano istnienia dowodów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a przy tym nie wyczerpano wszystkich możliwości dowodowych; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy skarżącemu nie wydano zaświadczenia wówczas, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 126 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy organ administracyjny przeprowadził postępowanie przy braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sporządzono w sposób błędny i nienależyty przy jednoczesnym błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż organy administracji poddały analizie nie tylko te interwencje i dokumentacje wytworzone przez skarżącego, ale również przez te rejestry, dokumenty i ewidencje których autorami byli inni funkcjonariusze policji, w szczególności z którymi skarżący pełnił służbę, co nie wynika z analiz sporządzonych w ramach postępowań przed organami; 6. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 217 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji do oddalenia skargi, wyrażające się w błędnym ustaleniu, iż w przedmiotowej sprawie nie istniała konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków bowiem samo uczestnictwo skarżącego w interwencjach przeprowadzanych przez innych funkcjonariuszy, w których zaistniało zagrożenie życia i zdrowia nie stanowiłoby podstawy do potwierdzenia w drodze zaświadczenia szczególnych warunków pełnienia służby przez skarżącego. W tym zakresie skarżący zauważa, że w latach objętych wnioskiem pełnił służbę z udziałem szeregu innych funkcjonariuszy Policji, którzy jako jego przełożeni lub prowadzący dane czynności sporządzali z wykonanych interwencji stosowną dokumentację z przebiegu służby z udziałem skarżącego (fakt udziału w czynności skarżącego odnotowywany był przez tych funkcjonariuszy w wytwarzanej przez te osoby dokumentacji), która to dokumentacja w przypadku jej analizy winna prowadzić do ustalenia, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu I instancji o podjęciu przez I jak i II instancję w koniecznym zakresie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w trakcie dwuosobowych interwencji tylko z uwagi na własne szczęście obrażenia lub inne konsekwencje stanowiące zagrożenie życia i zdrowia poniósł drugi funkcjonariusz. W ocenie skarżącego taka interwencja, podejmowana w warunkach zagrożenia zdrowia i życia odpowiadała czynności lub interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia dla wszystkich osób, które biorą w niej udział. Nie można tym samym automatycznie odrzucać dokumenty sporządzone przez innych funkcjonariuszy o podjętych czynnościach w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Nadto zdaniem skarżącego organ wydający zaskarżone postanowienie winien zbadać całość stosownej dokumentacji, mogącej potwierdzać uprawnienia skarżącego, tj. ustalić okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające wystąpienie przesłanki określonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co w warunkach przedmiotowego postępowania nie miało miejsca. Nie zostały dokonane analizy grafików i planów zabezpieczenia imprez choćby na terenie miasta [...], a część sytuacji, w których brał udział skarżący została wytworzona przez innych funkcjonariuszy. Skarżący wskazywał również w skardze, że w jego ocenie co najmniej zasadne wydaje się wytypowanie teczek osobowych wskazanych w zażaleniu funkcjonariuszy, sporządzonej przez nich dokumentacji i przeprowadzenie analogicznej analizy do tej, jaka została wykonana w odniesieniu do akt osobowych skarżącego, w celu zweryfikowania występowania w tej dokumentacji informacji istotnych w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji [...], wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 3 marca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyższych granicach, jako błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 6). Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera natomiast wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej i przyczyn dla których Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy Policji o niemożności wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści (art. 217 § 1 K.p.a.). Zauważyć przy tym należało, że przepis art. 217 § 1 K.p.a. nie został podzielony na dalsze jednostki redakcyjne – punkty, jak wskazuje się w analizowanym zarzucie. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo w pierwszej kolejności wyjaśnił charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, zaznaczając, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. – tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści PiP 2004 r., nr 10, s. 63). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA z: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16). Tym samym brak jest podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 K.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jak już wyżej wskazano, jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty. W niniejszej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, a także § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia przedstawianą w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury. Zauważyć trzeba, że § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) w sposób jednoznaczny ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania funkcjonariuszowi Policji zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające, dokonując wnikliwej analizy i oceny dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego służby w Policji. Nie można im zarzucić braku staranności, szczegółowo poszukiwały dokumentów potwierdzających udział wyżej wymienionego policjanta w czynnościach służbowych, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. W uzasadnieniach postanowień w sposób wyczerpujący i przekonujący wyjaśniły, że dokonana analiza akt osobowych skarżącego oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wykazała, aby zasoby dokumentujące przebieg jego służby dawały podstawę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z akt sprawy wynika, jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem kwerendy i analizy organu oraz w jaki sposób była ona przeprowadzana. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy Policji nie miały obowiązku wysłuchania wskazanych przez niego świadków na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej dane dotyczące wykonywanych przez niego czynności spełniających określone kryteria w danym okresie w ilości określonej w przepisach pragmatycznych. Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji oraz organy, nie każdy rodzaj czynności operacyjnej podjętej przez policjanta pozwala na uznanie, że została ona dokonana w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Dodatkowo podać należy, że zainteresowany policjant winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego twierdzenie. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyroki NSA z: 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2289/14 oraz 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 3462/15). W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej zauważyć należy, że skarżący nie wskazał żadnego konkretnego dokumentu ani zdarzenia, które mogłoby świadczyć o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Twierdzenia te sprowadzają się w zasadzie do nieograniczonego poszukiwania dokumentów, które potwierdzałyby twierdzenia skarżącego. Za takie należy uznać żądanie dokonania analizy grafików i planów zabezpieczeń imprez na terenie miasta [...] czy analizy teczek osobowych funkcjonariuszy wskazanych w zażaleniu przez skarżącego. Podobnie za nieskuteczne należało uznać żądanie przesłuchania w charakterze świadków wskazanych w zażaleniu funkcjonariuszy, które wykraczałoby poza zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia. Jak wskazano powyżej, w postępowaniu tym organ ogranicza się do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, organy przeprowadziły wyczerpująco taką analizę, czemu szczególny wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji dał organ odwoławczy, opisując podejmowane przez skarżącego interwencje w latach 1999 – 2018. Jak słusznie jednak zwracano uwagę w toku zarówno postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta ma jednak miejsce w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych, bowiem istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby. Mając powyższe na uwadze, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 218 § 2 K.p.a. (zarzut 2 i 3), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 K.p.a. (zarzut 4) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a. (zarzut 5). Jako niezasadny należało również ocenić zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...). Sąd pierwszej instancji bowiem w nawiązaniu do literalnego brzmienia analizowanego przepisu wskazywał wprost, że "[w] przepisie tym mowa jest bowiem o podejmowaniu czynności lub interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie zaś uczestniczenia w nich". Twierdzenia zaś o uczestniczeniu w tych czynnościach należy rozumieć jako bezpośrednie zaangażowanie w nie przez skarżącego, co z kolei wymaga każdorazowego odniesienia się do konkretnej okoliczności takiej czynności. Słusznie zwracał przy tym uwagę Sąd pierwszej instancji na brak automatyzmu w sytuacji, w której powstałe zagrożenie dla innego funkcjonariusza powodowało takie samo zagrożenie dla skarżącego. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego wskazującego na specyfikę interwencji podejmowanych w zespołach dwuosobowych, Sąd pierwszej instancji nie wykluczył możliwości istnienia takiego zagrożenia dla obu funkcjonariuszy. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.