II SA/Bd 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wójt Gminy G. decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] odmówił przyznania A. C. tj. Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad ojcem R. C.. 2. Wójt ustalił, że Skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo od 2015 r. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem i małoletnią córką. Mieszka w L. W., 30 km od T., gdzie mieszka jej niepełnosprawny ojciec. Ojciec jest wdowcem, mieszka wraz z bratem Skarżącej. 3. Organ stwierdził, że brak dowodów, że niepełnosprawność ojca Skarżącej powstała do 18 roku życia lub w trakcie nauki szkolnej, nie później ni do ukończenia 25 roku życia. Wobec tego Wójt odmówił świadczenia wskazując, że osoba wymagająca opieki (matka Skarżącej) nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje o ile niepełnosprawność powstała do ukończeniu 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia. 4. Jako powód odmowy przyznania świadczenia Wójt wskazał także brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki wobec faktu, że wniosek o świadczenie Skarżąca złożyła dopiero 6 lat po ustaniu zatrudnienia, a ponadto nadal kontaktuje się z Urzędem Pracy w sprawie zatrudnienia. Powodem odmowy było także stwierdzenie że rozmiar i zakres świadczonej przez Skarżącą opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Ponadto wskazując na rodzaje wykonywanych w ramach opieki czynności Wójt stwierdził, ze opieka, o której mowa w 17 ust. 1 u.ś.r. musi być związana wyłącznie z osobą chorego a nie polegać na prowadzeniu mu gospodarstwa domowego. Prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza bowiem podjęcia zatrudnienia. Jako przeszkody w przyznaniu świadczenia Wójt wskazał również brak zamieszkania Skarżącej z niepełnosprawnym ojcem oraz fakt zamieszkiwania z ojcem jego syna, na którym także ciąży obowiązek alimentacyjny. 5. W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. 6. Kolegium, wskazało, że błędne jest powołanie się przez Wójta na art. 17 ust. 1b jako podstawę odmowy przyznania świadczenia. W obecnym stanie prawnym organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi osoby dorosłej, mają obowiązek badać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednak z wyłączeniem tej części przepisu, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. sygn. K 38/13 została ostatecznie uznana na niekonstytucyjną 7. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece musi być ona stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że opieka sprawowana przez Skarżącą nie ma takiego charakteru. Czynności przez nią wykonywane takie jak ogólna pomoc ojcu w codziennym funkcjonowaniu, przygotowywanie posiłków, kontrole lekarskie, dbanie o higienę otoczenia, higienę osobistą ojca, sprzątanie, robienie zakupów, a także pomoc w spacerach niewątpliwie wspiera niepełnosprawnego ojca w codziennym funkcjonowaniu, lecz nie spełniają wymogów opieki, o jakiej mowa w ww. przepisie. Ojciec Skarżącej porusza się samodzielnie, nie jest osobą leżącą, która wymagałaby nieustannej opieki. Zakres pomocy ze strony Skarżącej zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuj się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. 8. Kolegium stwierdziło, że nie bez wpływu na ocenę sprawowanej opieki jest okoliczność zamieszkiwania przez Skarżąca ok. 30 km od ojca oraz fakt, że wspólnie z ojcem zamieszkuje jego syn. Zdaniem Kolegium zasady doświadczenia życiowego wskazują, że również syn niepełnosprawnego wywiązując się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, udziela ojcu wsparcia, chociażby w te dni, w które nie pracuje. 9. Za istotną okoliczność Kolegium uznało zainteresowanie Skarżącej podjęciem pracy, przejawiająca się w częstych kontaktach z Powiatowym Urzędem Pracy. 10. W skardze do sądu A. C. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji Skarżąca podkreśliła, że wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nie należy rozumieć jako opieki wykonywanej "bez przerwy", przez 24 godziny na dobę. Ma to być opieka nad osobą niepełnosprawną stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie; opieka której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. 11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 12. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dopuściło się nie tylko naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale także naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 13. Wykazanie, na czym polega ww. naruszenie przepisów postępowania wymaga wcześniejszego wskazania przepisów warunkujących zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz sposób oceny ustalonego stanu faktycznego. 14. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 15. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem: - rezygnacja z pracy zarobkowej lub powstrzymanie się od pracy zarobkowej, - spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską, przy czym - jest to osoba o określonym stopniu niepełnosprawności. 16. Należy zauważyć, że określenie zakresu opieki o którym mowa w ww. przepisie ma związek z cechą osoby, nad którą opieka jest sprawowana tj. że jest to osoba niepełnosprawna. Znaczenie ma także, że jest to niepełnosprawność określonego rodzaju - ustawodawca wskazuje na osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 17. W art. 3 pkt 21 u.ś.r., ustawodawca sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, wskazując m.in. (pod lit. a), że jest to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. 18. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), do której odsyła ww. art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 4 ww. ustawy niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. 19. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Powyższy kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć zatem na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/20). 20. Należy zauważyć, że z powołanych przepisów wynika, że także zależność danej osoby od otoczenia w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego jest jedną z okoliczności pociągających za sobą konieczność sprawowania opieki. 21. Powyższe prowadzi do wniosku, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale również zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19, publ. CBOSA). 22. Ze stanowiska Kolegium w zaskarżonej decyzji wynika, że organ z zasady wykonywanie pewnego rodzaju czynności kwalifikuje jako brak wykonywania stałej opieki. Tymczasem – jak wynika z wcześniej przedstawionego stanowiska Sądu – nie można oderwać oceny rodzaju, ilości czynności wykonywanych w ramach opieki przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne od wpływu, jakie one wywierają na możliwość podjęcia zatrudnienia. Innymi słowy – aby uznać, że wykonywanie w ramach opieki nad niepełnosprawnym "czynności życia codziennego" nie skutkują brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia należałoby wskazać na te elementy stanu faktycznego, które wskazują, że czynności te są wykonywane w taki sposób lub w takim czasie, że pozostawia to dostateczny czas na wykonywanie zatrudnienia, bądź że możliwe jest takie zorganizowanie wykonywania "czynności życia codziennego" (np. przy udziale innych członków rodziny), że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne będzie dysponował czasem, które może przeznaczyć na wykonywanie zatrudnienia. 23. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ wbrew ciążącemu na nim z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zgromadziło i rozpatrzyło w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ poprzestał bowiem na wymienieniu rodzaju czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki, bez zbadania, ile czasu one zajmują i oceny czy jest możliwa taka ich organizacja w trakcie dnia, aby Skarżąca miała możliwość wykonywania zatrudnienia. Słuszne jest zwrócenie przez organ uwagi na możliwość świadczenia opieki także przez syna osoby niepełnosprawnej (co może mieć wpływ na ocenę zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą i ewentualną niemożność podjęcia zatrudnienia) jednakże organ nie zgromadził w sposób wyczerpujący ani nie przeanalizował materiału dowodowego w tym zakresie. Formułowanie twierdzeń o sprawowaniu opieki przez syna niepełnosprawnego w oparciu o samo powołanie się na "zasady doświadczenia życiowego" nie może zastąpić postępowania dowodowego, obejmującego chociażby przesłuchanie świadka w celu ustalenia czy i w jaki sposób wypełnia on ciążący na nim obowiązek alimentacyjny. Powołanie się na zasady doświadczenia życiowego bez oparcia o należycie zgromadzony materiał dowodowy jest jedynie domysłem stanu faktycznego, a nie jego analizą. Także okoliczność zamieszkiwania w odległości 30 km od osoby wymagającej opieki sama w sobie nie może sama w sobie przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a rezygnacją z zatrudnienia. Brak jest wymogu ustawowego, żeby opieka była całodobowa. Nie można zatem wykluczyć, że osoba sprawująca opiekę będzie sprawować opiekę przez część doby, dojeżdżając do miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki. Trzeba przy tym zauważyć, że w tym zakresie oceny sytuacji istotna jest nie tyle odległość ile czas dojazdu. Żaden przepis ustawowy nie daje ponadto podstaw do twierdzenia, że kontaktowanie się z urzędem pracy, poszukiwanie zatrudnienia w okresie faktycznie sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym wyklucza istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a brakiem zatrudnienia. Dopiero podjęcie takiej pracy związek ten wykluczy. Trudno przy tym odmówić osobie sprawującej opiekę możliwości poszukiwania pracy dającej dochód w wysokości pozwalającej np. na wynajęcie osoby trzeciej, która będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Będzie to się łączyć z koniecznością rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego, ale brak przepisu prawa, który kazałby odmówić Skarżącej możliwości dokonania takiego wyboru życiowego. 24. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. 25. W ponownym postępowaniu organy winny orzec po uzupełnieniu materiału dowodowego i po jego wyczerpującym rozważeniu, zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu. 26. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu administracyjnym oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).