II SAB/Kr 50/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. sygn. II SAB/Kr 50/22 Uzasadnienie A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej nabycia przez uprawniony podmiot prawa własności nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego. Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 4/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że będące przedmiotem skargi postępowanie toczy się przed Wojewodą. Bez zakończenia tego postępowania skarżący nie może uzyskać odszkodowania za nieruchomości stanowiące niegdyś jego własność. Zdaniem skarżącego organ nie podejmuje działań, które mogłyby doprowadzić do wydania oczekiwanej decyzji. Całą aktywność pozostawia po stronie skarżącego. Głównym problemem jest brak wszystkich stron postępowania w tym przeprowadzonych postępowań spadkowych. Skarżący przez pełnomocników działa aktywnie w tej sferze, organ zaś nie podejmuje żadnych działań, choć ma dostęp do większej ilości baz i źródeł (chociażby baza PESEL czy dane adresowe) od skarżącego. Przy wielości stron postępowania bez działania organu sprawa może się nigdy nie zakończyć. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia oraz że czynności organu, o ile w ogóle mają miejsce, mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania. Skarżący nadmienił, że wystąpił z ponagleniem do Ministerstwa Rozwoju i Technologii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętych księgą wieczystą nr [...] oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obręb [...]. ewid. K. - K., zajętych pod drogę gminną - ul. [...] w K., prowadzone jest w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych po osobach zmarłych, będących współwłaścicielami. W ocenie organu skarga nie jest zasadna. Nabycie nieruchomości przez uprawniony podmiot w trybie art. 73 ww. ustawy następuje po spełnieniu przesłanek w postaci: braku tytułu prawnego (prawa własności) przysługującego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę, zajęcia gruntu pod drogę publiczną oraz władania w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzja potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie z mocy prawa zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis Wojewoda obowiązany jest zbadać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, czy w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź niespełnione) przesłanki wskazane w tym przepisie. A. B. działając przez pełnomocnika złożył w dniu 25 maja 2005 r. do Wojewody wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa, na rzecz Gminy K. własności nieruchomości zajętych według wnioskodawcy pod drogi - ulice [...] [...] w K.. Wobec faktu, iż nieruchomości stanowiące drogi objęte wnioskiem A. B. znajdują się w różnych księgach wieczystych wniosek ten został podzielony na odrębne sprawy. Postępowanie nr [...] dotyczy działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. - K., obr. [...] jedn. ewid. K. - K., objętych księgą wieczystą nr [...] Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. przekazał dokumentację geodezyjną w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. - K.. Natomiast na mocy postanowienia z dnia 11 grudnia 2012 r., [...] sprawa została zawieszona ze względu na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania. A. B. złożył zażalenie na ww. postanowienie. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 31 października 2018 r., znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 11 grudnia 2012 r., nr SN. [...] Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 46/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 31 października 2018 r. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. znak [...] Minister Rozwoju i Technologii ponownie utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia 11 grudnia 2012 r. Organ nadmienił, że mimo zawieszenia postępowania prowadzonego w zakresie księgi wieczystej nr [...] oraz zobowiązania wszystkich ustalonych stron postępowania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących będących współwłaścicielami wnioskowanych nieruchomości, strony do chwili obecnej nie doprowadziły do zgodności wpisów w ww. księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym wskazana księga wieczysta nie zawiera aktualnych danych co do właścicieli nieruchomości. Równocześnie z uwagi na długi okres pomiędzy datami wpisów w dziale II księgi wieczystej, a datą prowadzonego postępowania, ujawnione tam osoby nie są objęte obecnie funkcjonującymi bazami danych ludnościowych, stąd odnalezienie jakichkolwiek informacji o tych osobach jest znacznie utrudnione i długotrwałe, przy tym często nie przynosi pozytywnych rezultatów. Niezbędna w tym zakresie jest współpraca stron postępowania z organem administracji. Aktualnie wobec braku możliwości ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowań prowadzonych z wniosku A. B., nie jest możliwe ich zakończenie poprzez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Nie ma w tym przypadku znaczenia fakt, iż w części z tych postępowań została przesłana przez Urząd Miasta K. dokumentacja geodezyjna dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem nie jest możliwe w tym zakresie wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem stron postępowania (pozostałych współwłaścicieli nieruchomości). Takie działanie prowadziłoby do wydania wadliwej decyzji podlegającej uchyleniu w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trudności w tym zakresie występują praktycznie na terenie całego kraju. Organ nadmienił jeszcze, że akta sprawy (oryginały) zostały przekazane do Ministerstwa Rozwoju i Technologii wraz z zażaleniami na zawieszone postępowania, gdzie znajdują się do chwili obecnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie do Ministra Rozwoju Pracy i Technologii. Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z powołanego przepisu, warunkujący merytoryczne rozpoznanie skargi. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie można przypisać Wojewodzie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Postępowanie oznaczone nr [...] dotyczy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] obejmującą działki nr: [...], [...], [...] oraz [...] obr. 9 jedn. ewid. K.-K. w trybie przepisów art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające i reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że stroną takiego postępowania muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. Analiza przedłożonych akt administracyjnych pozwoliła na zrekonstruowanie przebiegu postępowania. W szczególności należy wskazać, że zostało ono zainicjowane w 2005 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uwzględnieniu skargi A. B. zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie znak: [...] Pod powyższym oznaczeniem prowadzone było postępowanie w przedmiocie nabycia nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr: [...], [...], [...] i [...] Następnie, w związku z niewykonaniem powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 1952/11 wymierzył organowi grzywnę i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia Sądu w powyższych sprawach dotyczyły okresu od rozpoczęcia sprawy do listopada 2011 r. (data wniesienia skargi). Następnie organ, po uprzednim rozdzieleniu spraw dotyczących poszczególnych nieruchomości, rozpoczął intensywne działania zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działek. Postępowanie nr [...] dotyczy działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obręb [...]. ewid. K. - K., obr[...]. ewid. K. - K., objętych księgą wieczystą nr [...] Ze względu na fakt, że prowadzone przez organ czynności nie doprowadziły do ustalenia osób uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne i zobowiązał strony do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia do sądu cywilnego w celu przeprowadzenia postępowania spadkowego po wskazanych w postanowieniu zmarłych osób. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zawiera obszerne uzasadnienie, w którym organ w sposób niezwykle drobiazgowy przedstawił dotychczasowe ustalenia w sprawie współwłaścicieli nieruchomości oraz wyjaśnił powody uniemożliwiające kontynuowanie postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane następnie w mocy postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 31 października 2018 r. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 46/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 31 października 2018 r. (z powodu skierowania postanowienia do osoby nieżyjącej). Postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. znak [...] Minister Rozwoju i Technologii ponownie utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia 11 grudnia 2012 r., znak [...] Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających następstwo prawne po J. I., R. W.-Ł., J. K., J. K., L. G., A. K., Z. T. i B. K.-S.. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby strony postępowania dostarczyły dokumenty pozwalające na ustalenie następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Okoliczność ta nie została również wykazana w skardze. W dalszym ciągu istnieje zatem przeszkoda do podjęcia postępowania. Należy również zauważyć, że zawieszenie postępowania w innej sprawie skarżącego, dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr.[...], zajętej pod drogę publiczną - Al. [...] w K. zostało poddane kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/18 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku (wyrok z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 623/20) zaaprobował w pełni stanowisko sądu I instancji wskazując, że: "nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia" oraz że: "Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela w całości. Rację ma zatem organ, że konieczna jest współpraca stron postępowania z organem administracji. Aktualnie, w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ, poczynając od zwrotu akt sprawy po wydaniu wyroku z dnia 8 maja 2012 r. przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działek zajętych pod drogę publiczną – ul. [...] w K., co znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Ze względu na zaniechania samego skarżącego i pozostałych stron postępowania biorących udział w postępowaniu, postępowanie nie może być kontynuowane. Rozstrzygnięcie sprawy jest bowiem niemożliwe do czasu przeprowadzenia stosownych postępowań spadkowych i wykazania następstwa prawnego po nieżyjących byłych współwłaścicielach nieruchomości. W konkluzji stwierdzić trzeba, że mimo, że postępowanie toczy się relatywnie długo, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W przedmiotowym wypadku organ zasadnie zawiesił postępowanie, stąd wydanie decyzji merytorycznie kończącej sprawę jest na obecnym etapie obiektywnie niemożliwe. Dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć należy, że podobne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w wyrokach wydanych do sygn. II SAB/Kr 46/22 oraz II SAB/Kr 51/22 w wyniku rozpoznania skarg A. B. w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.