II OSK 1835/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 71/22 odrzucającego skargę T. G. na zawiadomienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2015 r. w przedmiocie włączenia zabytków nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 71/22, odrzucił skargę T. G. na zawiadomienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (WKZ) z dnia 18 listopada 2015 r. w przedmiocie włączenia zabytków nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony w kwocie 200 złotych wpis sądowy od skargi. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał na dyspozycję art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz stwierdził, że z treści skargi wynika, że zaskarżeniem objęto - kierowane do Prezydenta Wrocławia - zawiadomienie WKZ z dnia 18 listopada 2015 r. o włączeniu zabytków nieruchomych do WEZ, "zawierające wykaz zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia WEZ". Sąd wyjaśnił, że w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 75, poz. 474, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście, wykazu m.in. zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Przepisy ustawy zmieniającej nie przewidują formy, w jakiej miałoby nastąpić sporządzenie tego wykazu. Niewątpliwie nie ma więc obowiązku sporządzenia go w formie jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można było także, zdaniem Sądu, uznać, że sporządzenie wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest innym niż określony w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. "wyrok" WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 595/49). Sąd podkreślił, że Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do umieszczenia w WEZ realizuje obowiązki wynikające z ustawy zmieniającej. Nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie wskazanie obiektów, które podlegać mają uwzględnieniu w Gminnej Ewidencji Zabytków. Adresatem tej czynności jest organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent miasta" (zob. postanowienie WSA w Opolu z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 146/15). Uznając, że zawiadomienie WKZ, zawierające wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w WEZ, nie ma cech czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi i zwrocie, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uiszczonego wpisu sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył T. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na czynność organu administracji - WKZ; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze oraz poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie prawa materialnego; 3) art. 150 p.p.s.a., poprzez brak wydania przez Sąd orzeczenia w zakresie stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności WKZ - zawiadomienia Prezydenta o dokonanym ujęciu obiektów w WEZ. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 ustawy zmieniającej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co wynika z faktu, iż czynność WKZ wskazana w tym przepisie nie jest przedmiotem skargi w tej sprawie; 2) § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania); W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zarzuca także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia poza granicami danej sprawy - poza zakresem przedmiotu skargi. Skarżący nie skarży czynności sporządzenia przez WKZ wykazu zabytków przewidzianych do ujęcia w WEZ, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, lecz czynność zawiadomienia Prezydenta o już dokonanym ujęciu obiektów w WEZ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W niniejszej sprawie z takim przypadkiem mamy do czynienia. Otóż, Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w sposób należyty dlaczego, jego zdaniem, z analizy treści skargi wynika, że zaskarżeniem objęto - kierowane do Prezydenta - zawiadomienie WKZ z dnia 18 listopada 2015 r. o włączeniu zabytków nieruchomych do WEZ, "zawierające wykaz zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w WEZ". Jak wynika z pisma z dnia 18 listopada 2015 r., znak: WZN.5140.50.2015.AC, WKZ zawiadomił Prezydenta, na podstawie § 15 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków określonych obszarów urbanistycznych w granicach jak na załączonych w formie elektronicznej kartach ewidencyjnych (w tym m.in. kwestionowanego przez skarżącego - [...]). Ww. przepis rozporządzenia stanowi o tym, że o włączeniu zabytku nieruchomego wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Tymczasem, nie wiadomo z jakich względów, Sąd uznał, że przedmiotem skargi jest zawiadomienie zawierające wykaz zabytków wyznaczonych "do ujęcia" w WEZ i powiązał powyższe z art. 7 ustawy zmieniającej. Na marginesie, należy rozróżnić czynność polegającą na sporządzeniu wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez WKZ do umieszczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, od czynności polegającej na umieszczeniu w wykazie zabytków konkretnego obiektu nieruchomego (historycznego układu urbanistycznego), która ma walor czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i która, co do zasady, podlega kontroli sądowej (zob. postanowienie NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1590/20). Wobec uznania zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. - niecelowe było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż już tylko ta okoliczność przesądziła o uchyleniu zaskarżonego postanowienia WSA. Ponownie analizując sprawę, Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko NSA, ewentualnie ponownie ustali jednoznacznie przedmiot zaskarżenia i dokona jego kwalifikacji przez pryzmat § 2 art. 3 p.p.s.a. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Ustosunkowując się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).