VII SA/Wa 2023/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na akt Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania od dnia [...] sierpnia 2021 r. pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej M.P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. M.P. pismem z 31 sierpnia 2021 r. wniosła skargę na akt powołania przez Prezesa Rady Ministrów od [...] sierpnia 2021 r. pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO w [...]), zarzucając naruszenie art. 8 ust. 1-3 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 - u.s.k.o.) w zw. z § 1 - § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. z 1999 r. Nr 47, poz. 462 - rozporządzenie) poprzez powołanie członków pozaetatowych SKO w [...] pomimo, że w skład komisji konkursowej wchodziły osoby nieuprawnione, tj. powołane na etatowych członków z naruszeniem ww. przepisów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania w uzasadnieniu skargi wskazując, że 19 maja 2021 r. Preżes SKO w [...] - w trybie art. 8 u.s.k.o. - ogłosiła konkurs na pozaetatowych członków SKO w [...], a 14 czerwca 2021 r. odbyły się rozmowy z kandydatami, w tym ze skarżącą. W skład komisji konkursowej oprócz Prezesa wchodziły dwie osoby. Przewodnicząca komisji konkursowej przedstawiła Zgromadzeniu Ogólnemu SKO w [...] listę kandydatów do zaopiniowania. Kandydaturę skarżącej na pozaetatowego członka SKO komisja odrzuciła. Dnia 11 sierpnia 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej SKO w [...] poinformowano o składzie Zgromadzenia Ogólnego SKO, z której wynika, że od [...] sierpnia 2021 r. na pozaetatowych członków powołano sześć osób. Strona zaznaczyła, że Prezes Rady Ministrów nie wydał aktu o odmowie powołania, dlatego jedynym aktem możliwym do zaskarżenia jest ww. akt. Dalej przedstawiła procedurę powoływania kandydatów na członków kolegium powołując się na art. 8 u.s.k.o. oraz § 1 i 3 rozporządzenia. Skarżąca stwierdziła, że w SKO w [...] przekształcano członkostwo pozaetatowe w etatowe bez konkursu (o etatowym decydowała liczba głosów członków Zgromadzenia Ogólnego SKO), co dyskryminowało osoby spoza SKO w [...], które nie miały możliwości ubiegania się o etatowe członkostwo. Prezes Rady Ministrów wyrażał zgodę na praktyki uprzywilejowujące pozaetatowych członków i pozbawiające powołania na członka etatowego osoby, która wcześniej nie pełniła funkcji członka pozaetatowego. Według wiedzy skarżącej (zdobytej podczas prawie 12-letniej funkcji pozaetatowego członka SKO w [...]) w taki sposób, tj. bez ogłoszenia konkursu w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym i zachowaniu wymogów ustawy i rozporządzenia, powołano co najmniej dwóch członków komisji konkursowej wyłaniającej kandydatów na pozaetatowych członków SKO w [...]. Zaznaczyła, że w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg wyłonienia kandydata na członka kolegium w drodze konkursu oznacza, że powołanie do składu kolegium osoby niewyłonionej w tym trybie jest nieważne (A. Ostrowska, K. Sikora Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz do art. 8, LEX). W skład ww. komisji konkursowej wchodziły zatem osoby wadliwie powołane na etatowych członków. W konsekwencji ww. osoby wyłoniła komisja konkursowa składająca się z osób nieuprawnionych. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej odrzucenie wskazując na art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz orzecznictwo i doktrynę, w świetle których o tym, czy podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu uzależniona jest zatem skuteczność skargi. Zdaniem organu, skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na ww. akt powołania, ponieważ nie jest jego stroną. Utrzymanie bądź uchylenie tego aktu nie kształtowałoby nowej sytuacji prawnej skarżącej, nie spowodowałoby przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ewentualne uchylenie aktu nie wpłynęłoby bezpośrednio na możliwość powołania Skarżącej na członka SKO. Odnosząc się do stanowiska skarżącej organ podkreślił, że ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują wydania przez Prezesa Rady Ministrów aktu o odmowie powołania danej osoby na pozaetatowego członka SKO. Dalej wskazał na przepisy określające procedurę powoływania członków SKO podkreślając m.in., że obligatoryjny ustawowy wymóg wyłonienia kandydata na członka kolegium w drodze konkursu oznacza, że powołanie do składu kolegium osoby niewyłonionej w tym trybie jest nieważne. "Wygranie" konkursu przez kandydata nie powoduje roszczenia o powołanie na stanowisko etatowego (pozaetatowego) członka kolegium (K. Sikora [w:] A. Ostrowska, K. Sikora, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz, W-wa 2012, art. 8 ). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, przewodniczący komisji niezwłocznie przedstawia zgromadzeniu ogólnemu kolegium listę kandydatów na członków kolegium do zaopiniowania, nie później niż w ciągu 7 dni od rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 3 ust. 5. Stosownie do art. 7 ust. 2 u.o k. członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu. Kandydatów na członków kolegium przedstawia jego prezes (art. 7 ust. 3). W przypadku nieprzedstawienia kandydatury Prezes Rady Ministrów nie wydaje rozstrzygnięcia o odmowie powołania. Dalej organ przytoczył art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazując, że akt powołania przez Prezesa Rady Ministrów członków samorządowego kolegium odwoławczego jest aktem lub czynnością, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczył przy tym - powołując się na doktrynę - że akt łub czynność muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest zatem odniesienie aktu łub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Muszą one zatem wywoływać w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołują określony skutek prawny. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1501/12). W przypadku Skarżącej w odniesieniu do skarżonego aktu taki związek nie zachodzi. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów skarga - na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a - winna zatem ulec odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z powyższych przesłanek prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Nie wymaga szerszych rozważań - bo stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie sądów administracyjnych, jak i nie było sporne w tej sprawie - że akt powołania przez Prezesa Rady Ministrów członków samorządowego kolegium odwoławczego jest aktem lub czynnością wymienioną w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przypomnieć zatem należy, że kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu (art. 8 ust. 1 u.s.k.o.). Konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (art. 8 ust. 2 u.s.k.o ). W skład komisji konkursowej oprócz prezesa kolegium wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium (art. 8 ust. 3 u.s.k.o). Komisja orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Komisja odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty niespełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert (§ 3 ust. 2). Rozmowa z kandydatami może być poprzedzona przeprowadzeniem testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego (§ 3 ust. 3). Rozstrzygnięcie komisji o przedstawieniu bądź odmowie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu kolegium jest ostateczne (§ 3 ust. 6). O wynikach konkursu zawiadamia się kandydatów pisemnie (§ 3 ust. 7). Z prac komisji i głosowania sporządza się protokół, który podpisują wszyscy członkowie komisji (§ 4 ust. 1). Kandydaci mają prawo wglądu do protokołu, o którym mowa w ust. 1 (§ 4 ust. 2). Komisja zwraca dokumenty kandydatom, którym odmówiono przedstawienia zgromadzeniu ogólnemu kolegium, po zakończeniu postępowania konkursowego. (§ 4 ust. 3). Przewodniczący komisji niezwłocznie przedstawia zgromadzeniu ogólnemu kolegium listę kandydatów na członków kolegium do zaopiniowania, nie później niż w ciągu 7 dni od rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 3 ust. 5 (§ 5). Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.s.k.o. członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu. Zgodnie z art. 7 ust. 3, kandydatów na członków kolegium przedstawia jego prezes. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że komisja konkursowa prowadzi postępowanie składające się z dwóch etapów: pierwszy polegający na formalnej ocenie ofert złożonych przez kandydatów oraz drugi dotyczący merytorycznej oceny kandydatów. Pierwszy z etapów kończy się wyborem ofert niespełniających wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożonych po terminie i ich odrzuceniu. Drugi polega na analizie dokumentów, rozmowie z kandydatem i ewentualnym przeprowadzeniu testu w zakresie procedury i prawa administracyjnego. Etap ten kończy głosowanie jawne komisji, której rozstrzygnięcie jest ostateczne i pisemne zawiadomienie kandydatów o wynikach. Całość zamyka jednostronna czynność prawna Prezesa Rady Ministrów, tj. akt powołania członka samorządowego kolegium odwoławczego, przedstawionego we wniosku prezesa kolegium, zgłoszonym po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do złożenia skargi ustawodawca oparł zatem na kryterium interesu prawnego. Ze skargą może zatem wystąpić - co do zasady - wyłącznie podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a konkretnym aktem lub czynnością organu. Innymi słowy zaskarżony do sądu akt lub czynność może dotyczyć wyłącznie własnej sprawy skarżącego, przejawiającej się w możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i konkretny podmiot, niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, RPO, RPD i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa została oparta na przesłankach formalnych (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 5/07 - CBOSA). Uwzględniając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skarżąca zakwestionowała w niniejszej sprawie akt powołania przez Prezesa Rady Ministrów od [...] sierpnia 2021 r. pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (6 osób), który to akt nie dotyczy jej praw i obowiązków, tylko praw i obowiązków osób, które aktem tym objęto. Skarżąca ma zatem wyłącznie interes faktyczny, który naruszono, ale niepoparty interesem prawnym. O "interesie prawnym" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej wynika on z przepisów prawa materialnego, czasami procesowego czy przepisów ustrojowych. Sam fakt brania udziału w procedurze konkursowej nie tworzy legitymacji skargowej. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.