III OSK 2339/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2023/21 odrzucającego skargę M. P. na akt Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania od dnia 1 sierpnia 2021 r. pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną. 2. oddalić wniosek Prezesa Rady Ministrów o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Postanowieniem z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2023/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę M. P. na akt Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania od 1 sierpnia 2021 r. pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (pkt I) oraz zwrócił skarżącej M. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że akt powołania przez Prezesa Rady Ministrów członków samorządowego kolegium odwoławczego jest aktem wymienionym w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika jednakże, iż uprawnienie do złożenia skargi ustawodawca oparł na kryterium interesu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie posiada interesu prawnego do zakwestionowania aktu powołania pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Akt ten nie dotyczy jej praw i obowiązków, tylko praw i obowiązków osób, które aktem tym objęto. W konsekwencji skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną z innych przyczyn. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. P., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi na skutek błędnego uznania, że skarżąca jako uczestnik konkursu na pozaetatowego członka SKO w K. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu aktu kończącego procedurę konkursową, czyli aktu powołania członków pozaetatowych SKO w K. W oparciu o tak sformułowany zarzut M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny przez usankcjonowanie wadliwie przeprowadzonego konkursu, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej ubiegania się o stanowisko pozaetatowego członka SKO w K. Zwróciła uwagę, że w trakcie konkursu doszło do naruszenia prawa, polegającego m.in. na wadliwości składu komisji konkursowej, a także na tym, że pracom komisji przewodniczyła osoba, która nie spełnia ustawowych wymogów do pełnienia funkcji prezesa kolegium. Podkreśliła, że z art. 60 Konstytucji RP wynika nakaz stworzenia odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu aktu kończącego procedurę konkursową, czyli aktu powołania członków pozaetatowych SKO w K. Niezależnie od tego organ podniósł, że samo wydanie zaskarżonego aktu powołania przez Prezesa Rady Ministrów, jak i wszystkie etapy postępowania poprzedzające ten akt, zostały dokonane zgodnie z przepisami ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. nr 47, poz. 462), zwanego dalej "rozporządzeniem". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym niezbędnym do zaskarżenia aktu Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Poza sporem pozostaje, iż akt ten unormował sytuację prawną pozostałych uczestników konkursu, natomiast w odniesieniu do skarżącej zostało wydane odrębne rozstrzygnięcie, tj. rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedstawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Poza granicami postępowania kasacyjnego pozostaje także ustalenie, iż akt Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania pozaetatowych członków SKO w K. jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kluczowy w rozpatrywanej sprawie art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten określa dwie kategorie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu do podmiotów innych niż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności art. 50 § 1 p.p.s.a. statuuje wymóg legitymowania się interesem prawnym. Jak słusznie zauważa się w doktrynie, o interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, pkt 3). Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego może być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia więc interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany). Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 92). Za uchwałą składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 64, uznać także trzeba, że ścisła więź, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny, wyraża cechę bezpośredniości interesu prawnego. Bezpośredniość interesu prawnego oznacza bezpośredniość i aktualność związku pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją jednostki. W orzecznictwie sądowym istotę bezpośredniości interesu prawnego ujmuje się jako "bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny", co oznacza "że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu" (np. wyrok NSA z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00; wyrok NSA z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 518/08). Odniesienie tych rozważań do okoliczności sprawy nakazuje przyjąć, że interes skarżącej w odniesieniu do aktu w przedmiocie powołania pozaetatowych członków SKO ma charakter pośredni, a nie bezpośredni. Aktem tym nie ukształtowano sytuacji prawnej skarżącej, stanowi on jedynie źródło praw innych uczestników postępowania konkursowego. Skarżąca nie jest uprawniona do kwestionowania za pośrednictwem tego aktu nieprawidłowości unormowania jej własnej sytuacji prawnej. Sytuacja prawna skarżącej doznała bowiem konkretyzacji w drodze odrębnego rozstrzygnięcia podlegającego skardze do sądu administracyjnego. Tym samym w rozpatrywanej sprawie brak jest bezpośredniego związku pomiędzy normą prawną a sytuacją strony skarżącej. Należy też podkreślić, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości dochodzenia jej praw przed sądem. Kontrola sądowoadministracyjna prawidłowości przeprowadzenia konkursu na pozaetatowego członka SKO w K. jest możliwa w ramach skargi na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 października 2022 r., III OSK 1997/22, uchylił postanowienie WSA w Krakowie z 25 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1178/21 odrzucające skargę strony skarżącej na ww. rozstrzygnięcie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu tego orzeczenia, rozstrzygnięcie o odmowie przedstawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego członka SKO należy do materii z zakresu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa dotyczących udziału w służbie publicznej. W konsekwencji, w ocenie NSA w składzie orzekającym skarżąca uprawniona jest do podnoszenia zarzutów dotyczących wadliwości procedury konkursowej w ramach postępowania sądowego ze skargi na rozstrzygnięcie o odmowie przedstawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego członka SKO. Kwestie wadliwości procedury konkursowej mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia dotyczącego skarżącej, zatem pozostają w granicach sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Ustalenie braku interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do odrzucenia skargi. W orzecznictwie pozostaje sporne, czy w takiej sytuacji skarga podlega oddaleniu (np. NSA w wyroku z 16 września 2010 r., II OSK 1397/09, LEX nr 746508), czy też odrzuceniu (postanowienie NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 1398/21, LEX nr 3367662). W ocenie NSA w składzie orzekającym, postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny. W rozpatrywanej sprawie już z treści zaskarżonego aktu wynikało, iż rozstrzyga on o sytuacji prawnej podmiotów innych niż skarżąca, podczas gdy sytuacja skarżącej została unormowana rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku organu o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.