II SAB/Wa 882/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Rady Miejskiej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Radę Miejską [...] do rozpoznania wniosku skarżącej L.S. z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącej L. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2021 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, L. S. (dalej: "strona", "skarżąca), zwróciła się do "Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy [...]" o udostępnienie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", protokołu Komisji Uzdrowiskowej, Zdrowia i Opieki Społecznej z posiedzenia z dnia [...] grudnia 2013r. Strona wniosła o przesłanie jej ww. dokumentu na podany adres email. Wobec braku odpowiedzi strona ponowiła wniosek pismem z dnia [...] października 2021 r. Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. L. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność "Przewodniczącej Rady Miejskiej Urzędu Miasta i Gminy [...]" zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej na wniosek z dnia 23 września 2021 r. zgodnie z żądanym zakresem. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Przewodniczącej Rady Miejskiej Urzędu Miasta i Gminy [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan sprawy wskazując, że pomimo ponaglenia złożonego w dniu [...] października 2021 r., nie otrzymała odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2021 r. Zaznaczyła, że powyższy wniosek złożyła w celu uzyskania informacji w jakim zakresie Komisja Uzdrowiskowa, Zdrowia i Opieki Społecznej zaopiniowała negatywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru północno-zachodniej części miasta [...]. Dodała, że powyższy protokół może mieć znaczący wpływ na rozpatrzenie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 sierpnia 2021 r. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru północno-zachodniego części miasta [...] - etap 4. Na poparcie skargi skarżąca powołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Przewodnicząca Rady Gminy nie jest podmiotem zobligowanym do udzielania informacji zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podmiotem władzy publicznej zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g.", jest gmina posiadająca osobowość prawną. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Oba organy posiadają rozdzielne i konkretnie określone kompetencje i zadnia, a kompetencje te nie powinny być przenoszone pomiędzy organami. Organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publicznoprawnej i cywilnoprawnej, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym. Osobnym organem w strukturze gminy jest rada jako organ stanowiący. Zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Kompetencje przewodniczącego są zatem zakreślone wąsko (uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, publ. CBOSA) i jak wyżej wskazano, nie są przenoszone między organami. Burmistrz wskazał również, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa na organach samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przewodniczący rady miasta - wobec enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g. kompetencji - nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Skoro przedmiotem skargi jest bezczynność przewodniczącego rady miasta, a nie organu gminy, to należy stwierdzić, że nie mogło - w związku z brakiem kompetencji - dojść do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi w całości; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że wniosek skierowała do Przewodniczącej Rady Miejskiej mając na względzie, iż rada gminy jest organem władzy publicznej, a jej przewodniczący, stosownie do art. 19 ust. 2 u.s.g., posiada kompetencje do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady, a zatem powinien w szczególności czuwać nad sprawami związanymi z porządkiem przebiegu obrad oraz sporządzaniem protokołów. Oznacza to, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przewodniczący rady może być uznany za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 85/12, publ. CBOSA). Nadto skarżąca wskazała, że Przewodnicząca Rady Miejskiej stwierdzając, iż nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej powinna o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę, tak aby mógł on zwrócić się do właściwego organu o udostępnienie poszukiwanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku, jeśli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może zwalczać stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., tj. czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. sąd, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ właściwy do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r., tj. Rada Miejska [...], nie podjął stosownych czynności na gruncie u.d.i.p., a w konsekwencji popadł w stan bezczynności. Jak wynika z akt sprawy ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany do "Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy [...]". Rada Miejska (rada gminy), stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest organem gminy. Przewodniczący rady, zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g., jest wybierany bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Niewątpliwie więc przewodniczący rady nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, lecz podmiotem kierującym pracami rady. Jeśli zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest skierowany (zaadresowany) do przewodniczącego rady - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to właściwym jego działaniem powinno być potraktowanie tego wniosku jako skierowanego do rady (jako organu gminy) i podjęcie stosownych działań na gruncie u.d.i.p. w celu jego rozpoznania. Niewątpliwie bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza Miasta i Gminy [...] zawartym w odpowiedzi na skargę, z którego należy wnioskować, że w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany (zaadresowany) jest do Przewodniczącego Rady Miejskiej (a nie literalnie do Rady Miejskiej), to nie podlega rozpoznaniu, bowiem nie został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. Takie zapatrywanie nie koreluje z intencją ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej oraz budowania zaufania obywateli do tychże organów. Podkreślić należy, że prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli danego podmiotu w zakresie mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma również zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jak trafnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (publ. CBOSA), "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Uwzględniając powyższe zaznaczyć również należy, że wniosek skarżącej dotyczy kwestii ściśle związanych z trybem pracy Rady Miejskiej [...], a zatem przewodniczący Rady, realizując kompetencje określone w art. 19 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g., z pewnością posiada wiedzę w tym zakresie. Rozpoznanie wniosku skarżącej nie wykracza zatem poza zakres posiadanych przez niego uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1695/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 332/17; publ. CBOSA). Skarżąca domagała się udostępnienia (przesłania na podany adres email) protokołu Komisji Uzdrowiskowej, Zdrowia i Opieki Społecznej Rady Miejskiej [...] z posiedzenia z dnia [...] grudnia 2013 r. Dokument ten stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 505/17 (publ. j.w.) informacją publiczną jest informacja o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, realizowanej w czasie ich posiedzeń, a formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia, co znajduje odzwierciedlenie w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 u.d.i.p. Jak wynika z zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie Statutu Gminy [...], Komisja Uzdrowiskowa, Zdrowia i Opieki Społecznej właściwa jest w sprawach określonych w przepisach o lecznictwie uzdrowiskowym i uzdrowiskach, ochrony zdrowia, pomocy społecznej oraz wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (§ 31 ust. 2 pkt 4). Do zadań Komisji należy w szczególności: 1) opiniowanie projektów uchwał; 2) występowanie z inicjatywą uchwałodawczą; 3) kontrola Burmistrza i jednostek organizacyjnych Gminy w zakresie zgodności działania z uchwałami Rady, zgodnie z właściwością komisji; 4) praca merytoryczna i koncepcyjna w zakresie spraw należących do właściwości Komisji; 5) rozpatrywanie i opiniowanie spraw przekazanych przez Radę, inne komisje, Przewodniczącego Rady, Burmistrza, członków komisji oraz mieszkańców Gminy (§ 32). Pracami Komisji kieruje jej przewodniczący (§ 33 ust. 1). Komisja obraduje na posiedzeniach (§ 34 ust. 1). Z posiedzenia komisji sporządza się protokół, w którym odnotowuje się stwierdzenie kworum, opis rozstrzygnięć w poszczególnych punktach porządku dziennego i wyniki głosowań. Załącznikami do protokołu są w szczególności: 1) listy obecności radnych; 2) dokumenty związane z przebiegiem obrad; 3) oświadczenia i dokumenty złożone na ręce przewodniczącego komisji (§ 39 ust. 1 - 3). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że objęty wnioskiem protokół dokumentujący posiedzenie Komisji Uzdrowiskowej, Zdrowia i Opieki Społecznej Rady Miejskiej [...] stanowi informację publiczną i podlega regulacjom u.d.i.p. Z akt sprawy nie wynika aby na dzień wniesienia skargi ww. wniosek z dnia [...] września 2021 r. został rozpoznany. Rada Miejska [...] pozostawała więc w bezczynności i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Radę Miejską [...] do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie stwierdził, aby bezczynność Rady Miejskiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także musi wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku nie była efektem zaniechania, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania czynności, ale wynikała z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa określających zakres podmiotowy u.d.i.p. Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.