II SA/Lu 351/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Uchwałą z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), Rada Gminy wyraziła zgodę na dokonanie darowizny na rzecz Skarby Państwa – Komendy Wojewódzkiej Policji w L. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie stanowiących podstawę prawną uchwały przepisów prawa oraz brak jej uzasadnienia i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwała. Nie wskazała również by toczyło się jakiekolwiek postępowanie sądowe lub administracyjne w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem m.in. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Analiza treści ostatnio przywołanego przepisu wskazuje na dwie determinanty zaskarżenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.: po pierwsze, przedmiot uchwały (sprawa z zakresu administracji publicznej), po drugie, naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Co do pierwszej kwestii Sąd uznał, że uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie przez gminę w drodze darowizny własności nieruchomości gruntowych stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej. Działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na regulacjach prawa cywilnego, ale z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, działalność gmin opiera się także na regulacjach prawnych prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, pomimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Słusznie natomiast podniósł organ, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na ww. uchwałę, z uwagi na brak naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą. Zaakcentować należy bowiem, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lecz dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z 3 września 2004 r., OSK 476/04, z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, który to interes musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA/2637/02). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem (o czym wspomniano wyżej) nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18). Z treści skargi wynika, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w nieuregulowanym - jej zdaniem - stanie prawnym przedmiotowych działek, które stanowiły własność jej rodziny. Jej zdaniem akt własności ziemi obejmujący te działki wydany na rzecz S. K. był wadliwy, a tym samym wadliwa jest również decyzja Naczelnika Gminy W. z [...] sierpnia 1974 r. o przejęciu z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność wyżej wymienionej, która to decyzja stanowiła podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nieruchomości. W ocenie Sądu okoliczności te w żaden sposób nie dają skarżącej legitymacji do żądania zbadania legalności uchwały. Nie stanowią bowiem one o istnieniu interesu prawnego skarżącej we wskazanym powyżej rozumieniu. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżąca nie wykazał żadnego tytułu prawnorzeczowym do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwała. Nie wskazała również by toczyło się jakiekolwiek postępowanie sądowe lub administracyjne w tym przedmiocie. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. chodzi natomiast wyłącznie o wykazanie prawnie (nie faktycznie) posiadanego interesu prawnego. Dodatkowo należy podkreślić, że zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przyjmuje się, iż uchwały rady gminy dotyczące spraw majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu nie mają mocy obowiązującej na zewnątrz gminy i stanowią wyłącznie wytyczne czy dyrektywy adresowane do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (por. K. Wlaźlak (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, (red.) P. Chmielnicki, Warszawa 2013, s. 369). Mają charakter aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, mających moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego i nie wywierają skutków prawnych dla żadnego innego podmiotu poza sferą administracji publicznej (por. Ł. Złakowski (w:) (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, s. 202 oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 1991 r., sygn. akt SA/Gd 23/91, postanowienie WSA w Poznaniu z 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 497/21). Skoro zatem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. wymaga zgody rady gminy, to oparta o ten przepis uchwała dotycząca zbycia nieruchomości może jedynie wyrażać przyzwolenie na to zbycie; nie można jej natomiast utożsamiać z samym już zbyciem nieruchomości. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.