VII SA/Wa 402/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi G.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. i I. W. – utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. zmieniającą – w trybie art. 155 k.p.a. - decyzję z [...] marca 2016 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej - rozbudowy ul. [...] w [...]. Po przedstawieniu zasad postępowania wznowieniowego organ wyjaśnił m.in., że badaniu na wstępie podlega dopuszczalność jego wszczęcia tj. czy żądanie złożyła strona, czy zachowała termin i czy wskazała przesłanki z art. 145 i 145 lit. a i b kpa. Na tym etapie organ nie bada, czy podane okoliczności są prawdziwe i czy wystąpiły. W razie ich niewystąpienia stosuje art. 149 § 3 kpa. Dalej organ zaznaczył, że Starosta [...] wydał decyzję z [...] lipca 2020 r. rezygnując ze zjazdu do działki nr ew. [...] z uwagi na fakt, że ma ona dostęp (istniejącym zjazdem) do drogi publicznej od ul. [...] oraz zmienił lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...]. Następnie wskazał, że G. W. wnioskiem nadanym w UP 19 maja 2021 r. wniósł o wznowienie opisanego postępowania. Organ przytoczył art. 49 kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym, do których odsyła art. 49 kpa, jest art. 11 f ust. 3 zrid. Stronom postępowania w takiej sprawie nie doręcza się decyzji na piśmie lub elektronicznie (art. 109 § 1 kpa), lecz komunikuje przez publiczne ogłoszenie (lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Art. 49 kpa stwarza fikcję prawną, że z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia wywiera skutek doręczenia decyzji lub powiadomienia o jej wydaniu. Wówczas adresat ogłoszenia nie może zarzucać, że nie powiadomiono go o decyzji lub jej nie doręczono. Zdaniem organu, ww. fikcja prawna - w braku wyraźnego zastrzeżenia - rozciąga się na wszystkie przepisy, które z faktem doręczenia decyzji lub powiadomienia (dowiedzenia się) wiążą określone skutki prawne, w tym na art. 148 § 2 kpa. Przewidziany w tym przepisie miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co do podmiotów, którym decyzja była zakomunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, i to bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał. W tej sprawie doręczenie i powiadomienie stron o decyzji w formie obwieszczeń nastąpiło 4 sierpnia 2020 r. G. W. 23 lutego 2021 r. wystąpił z pismem do Starosty [...], z którego wynika, że wiedział o niewykonaniu zjazdów do działek nr ew. [...] i [...] ze względu na brak zgodności ich parametrów z warunkami w terenie. Organ podkreślił, powołując orzecznictwo, że określenie w art. 148 § 2 kpa "strona dowiedziała się o decyzji" oznacza, że strona uzyskała informacje pozwalające na identyfikację decyzji w stopniu pozwalającym na złożenie żądania wznowienia. Nie jest konieczne, aby dokładnie poznała jej treść, wystarczą informacje, czego ona dotyczy. Bieg tego terminu rozpoczyna się zatem już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji. Następnie stwierdził, że skoro wniosek o wznowienie złożono 20 maja 2021 r. (w UP 19 maja 2021 r.), to z uchybieniem miesięcznego terminu. Organ dodał, że adresatem publicznego ogłoszenia o decyzji zrid jest strona, podmiot mieszkający na terenie przebiegu inwestycji. Nie ma znaczenia, czy formalnie był uznany za stronę, gdyż w świetle art. 49 kpa organ nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania stron. Podkreślił, że działki nr [...] i [...] nie wchodzą w zakres inwestycji. Odniósł się też do kwestii rezygnacji ze zjazdu do działki nr [...] i zmiany lokalizacji zjazdu do działki [...]. Przytaczając obszernie orzecznictwo zaznaczył, że nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań drogowych. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt. 1 z.r.i.d., to inwestor decyduje o przebiegu drogi i wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Organy działają tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Do organów należy ocena wniosku pod względem zgodności z prawem. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podał następnie, że ustawa z.r.i.d. stwarza warunki prawne do sprawnej realizacji dróg użytku publicznego ustalając lokalizację przedsięwzięcia, zatwierdzając projekt podziału nieruchomości i pozwalając na budowę. Budowa drogi wiąże się z wprowadzeniem zmian w sposobie dojazdu do nieruchomości, jak i z przejęciem jej własności. Nie oznacza to, że rozstrzygnięcie nie miało legitymacji ustawowej, bądź zostało podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie złożył G. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a. art. 7, art. 77 § 1,80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez: - ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego poprzez przyjęcie, że skarżący nie może być stroną postępowania; - bezpodstawne przyjęcie, że powziął informację o wydaniu decyzji w dniu 4 sierpnia 2020 r., a więc w dniu dokonania obwieszczenia; - zaniechanie ustalenia, czy zatajenie realizacji inwestycji niezgodnie z projektem może być działaniem zgodnym z prawem; - niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, pominięcie okoliczności o zasadniczym znaczeniu w sprawie; - nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny materiału dowodowego; - dokonanie oceny dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; b. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący uzasadnione wątpliwości do władzy publicznej, w tym nierówne traktowanie stron; c. art. 12 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania sprzecznie z wyrażoną w art 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania; d. art. 36 k.p.a. poprzez wydanie decyzji [...] grudnia 2021 r., w sytuacji, gdy termin załatwienia sprawy wyznaczono na 15 października 2021 r. i nie był on przedłużony; Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Po przedstawieniu przebiegu sprawy i stanowiska organów skarżący podniósł, że z decyzji z [...] lipca 2020 r. - którą otrzymał 23 kwietnia 2021 r. w trybie informacji publicznej (na wniosek z 24 lutego 2021 r.) - wynika, że Starosta [...], na mocy art. 155 k.p.a., art. 11 f zrid i art. 36a Prawo budowlane, pismem z 15 maja 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Pozostałe strony - w tym skarżącego, do którego działek odnosiła się zmiana decyzji - poinformował w drodze obwieszczeń na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]. i Starostwa Powiatowego w [...]. oraz na tablicy ogłoszeń ww. urzędów. Następnie wskazał, że uzasadnienie postanowienia uniemożliwia ustalenie, czy przysługuje mu status strony, czy też nie. W przypadku przyjęcia, że nie jest stroną, nie ma podstaw do uznania za datę doręczenia decyzji 4 sierpnia 2020 r. Jeśli jest stroną, to nie powiadomiono go prawidłowo o wszczęciu postępowania. Fikcja doręczenia z art. 49 k.p.a. jest bowiem uzasadniona tylko wtedy, gdy uczestnicy postępowania postępują lojalnie. Natomiast podejmowanie przez inwestora i organy działań zakrawających na oszustwo nie może być działaniem w granicach prawa. Skarżący zaznaczył, że dąży do podważenia decyzji, która dotyczy wyłącznie jego działek i godzi w jego prawo własności. Zdaniem skarżącego, decyzja z [...] lipca 2020 r. jest niezgodna z prawem wobec usunięcia ww. zjazdów bez wskazania przyczyn. Niepowiadomienie o wydaniu decyzji na piśmie było dla organu wygodne, skoro podejmował działania w celu przywrócenia zjazdów. Zasłanianie się fikcją doręczenia jest zatem nieuzasadnione, tym bardziej, że z uzasadnienia nie wynika, czy skarżący ma status strony, czy nie. Intencją ustawodawcy w art. 49 k.p.a. nie było to, aby inwestorzy i organy naruszały prawa stron. Korespondencja skarżącego z Gminą i nadzorem budowlanym wskazuje, że wiedziano o realizacji inwestycji niezgodnie z projektem. Decyzja z [...] lipca 2020 r. rażąco zatem narusza prawo, skoro skarżącego pozbawiono w nim udziału, co rażąco narusza prawo własności. Skarżący wskazał, że likwidacja zjazdów nastąpiła wyłącznie wobec jego nieruchomości. To, że skarżący miał świadomość, że w 2016 r., wydano pozwolenie na budowę nie przesądza, że wiedział o wydaniu innej decyzji. Art. 148 k.p.a. wskazuje na 30 dniowy termin liczony od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji, co miało miejsce 23 kwietnia 2021 r. i w ustawowym terminie wniósł skargę o wznowienie postępowania. Podkreślił przy tym, że wnosił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] stycznia 2020 r. o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji. Organy obu instancji odmówiły wznowienia uznając, że skarżący nie ma przymiotu strony. WSA w W-wie wyrokiem z 24 listopada 2021 r. VII SA/Wa 1910/21 uchylił ww. rozstrzygnięcia nie podzielając tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył jak poniżej. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021r. utrzymujące z mocy postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lipca 2020 r. zmieniającą – na mocy art. 155 k.p.a. - decyzję z [...] marca 2016 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w [...], tylko w zakresie planowanego wcześniej uprzednio budowy zjazdu do działki nr ew. [...] z uwagi na ustalenie, że ma ona dostęp do drogi publicznej od ul. [...], jak również zmianę położenia zjazdu do działki nr ew. [...]. Organ przyjął, że skarżący uchybił terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia podania w o wznowienie postępowania. Jak słusznie wyjaśnił organ, procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Pierwszy etap polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy wznowieniowe (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Dopiero spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania postanowieniem (art. 149 § 1 k.p.a.), które daje podstawę do przeprowadzenia drugiego etapu postępowania, w ramach którego organ bada przyczyny wznowienia i rozstrzyga sprawę co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie we wniosku o wznowienie skarżący wskazywał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2020 r., jak i nie została mu ona doręczona na piśmie, a o jej wydaniu dowiedział się w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu 23 kwietnia 2021 r. Przypomnieć zatem trzeba, że stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. prawodawca powiązał zatem z dniem, w którym wnioskodawca uzyskał informację o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest zatem tożsame z pojęciem doręczenia decyzji. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się więc w dacie dotarcia do strony informacji o jej rozstrzygnięciu, która to informacja nie musi pochodzić wprost od organu, który wydał decyzję, ale również z innych źródeł (zob. wyroki NSA: z 7 czerwca1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100; z 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136; z 10 marca 2006 r., II OSK 622/05 – ONSA i WSA 2006/5/133; wyrok SN z 6 sierpnia 2014 r., II UK 525/13 -LEX nr 1541052). W rozpatrywanej sprawie organy błędnie zatem przyjęły, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. należy liczyć od daty, z którą przyjmuje się domniemanie doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a., w świetle którego sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10 - LEX nr 1071224; z 18 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 1025/11 - LEX nr 1405616 ). Skoro - jak już wyżej wskazano - nie jest istotny sposób w jaki strona uzyskała wiedzę o wydanej decyzji, a art. 148 § 2 k.p.a. wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu tej informacji, to tego faktu nie można domniemywać. Dla odmowy wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., I OSK 522/06 - LEX nr 347997). Specustawa drogowa" - co do zasady - przewiduje uproszczony tryb postępowania w takich sprawach. Zgodnie bowiem z art. 11c z.r.i.d. w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej. Wprawdzie specustawa drogowa zawiera stosowne unormowania, stanowiące lex specialis w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie wyłącza stosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i nie przewiduje rozwiązań prawnych odmiennych od art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 § 2 k.p.a. Jak stanowi art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis art. 11f ust. 3 z.r.i.d. przewiduje możliwość stosowania – powołanego wyżej art. 49 k.p.a. – przy czym żaden inny przepis tej ustawy nie wprowadza odmiennych od kodeksowych uregulowań prawnych dotyczących postępowania wznowieniowego, w tym w zakresie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i liczenia biegu tego terminu. W konsekwencji, stosowanie w tym postępowaniu art. 49 k.p.a. nie uzasadnia innego liczenia terminu do złożenia wniosku wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. niż na gruncie pozostałych postępowań administracyjnych. Przepisu art. 49 k.p.a., wprowadzającego tzw. fikcję doręczenia, nie można jednocześnie traktować jako przepisu dającego podstawę do uznania na podstawie art. 148 § 2 k.p.a., że strona dowiedziała się o decyzji. Takie działanie nosiłoby znamiona dowolności i w istocie wprowadzałoby fikcję w liczeniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w takiej sprawie. Zaakceptowanie stanowiska organów zaprezentowanego w tej sprawie w istocie prowadziłoby do sytuacji, w której na gruncie specustawy drogowej w istocie niemożliwe byłoby stosowanie instytucji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co pozbawiałoby stronę ochrony prawnej, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, uproszczona procedura specustawy drogowej nie może uzasadniać takiej wykładni jej przepisów, która byłaby sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA: z 23 lutego 2011 r., sygn. II OSK 2517/10; z 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12; z 4 marca 2015 r., sygn. II OSK 1686/13; wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 791/16; "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 236). W świetle ww. argumentacji wskazać należy, że wprawdzie – jak wskazuje organ - skarżący 23 lutego 2021 r. skierował do Starosty [...] pismo, z którego wynika, że wiedział o niewykonaniu przez inwestora opisanych zjazdów, co nie jest jednak równoznaczne z pozyskaniem informacji o wydaniu decyzji z [...] lipca 2020 r. i o tym czego ona dotyczy. O wydaniu decyzji i jej rozstrzygnięciu skarżący dowiedział się w dniu 23 kwietnia 2021 r. w trybie informacji publicznej (na wniosek, który złożył 24 lutego 2021 r.). Natomiast podanie o wznowienie postępowania wniósł 19 maja 2021r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 ust. 2 k.p.a. W ocenie Sądu, nie może być też wątpliwości co tego, że skarżący był stroną – w rozumieniu art. 28. k.p.a. (zgodnie z art. 11i ust. 1 z.r.i.d. w postępowaniu w tym przedmiocie wyłączone jest odpowiednie stosownie art. 28 ust. 2 p.b.) postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2020 r. Decyzja ta wprawdzie obejmowała dwa zjazdy położone na terenie przebiegu opisanej inwestycji drogowej, niemniej dotyczyły one bezpośrednio i wyłącznie dwóch działek skarżącego. Rzeczą organów będzie zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem ww. oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 wyroku, a o kosztach na mocy art. 200 p.p.s.a.