I OSK 359/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1756/20 w sprawie ze skargi G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1) prostuje z urzędu sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1756/20, w ten sposób, że w miejsce słów "nabycia z mocy prawa własności nieruchomości" wpisuje "nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości"; 2) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., obręb [...], L., stanowiącego działki: nr [...] o pow. 9516 m2, nr [...] o pow. 1 ha 2614 m2, nr [...] o pow. 6040 m2, nr [...] o pow. 4457 m2, nr [...] o pow. 1960 m2, nr [...] o pow. 725 m2, nr [...] o pow. 539 m2, nr [...] o pow. 1 ha 0538 m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz stanowiącego działkę nr [...] o pow. 1ha 1145 m2, wpisaną do księgi wieczystej nr [...], a także odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w G., obręb [...], stanowiącego działki nr [...] o pow. 4461 m2 i nr [...] o pow. 3425 m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie można domniemywać istnienia prawa zarządu, które musi wynikać z co najmniej jednego z określonych przepisami dokumentów. W ocenie organu wpisy w księgach wieczystych odnoszące się do poszczególnych działek świadczą jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, a nie przyznaniu poprzednikowi prawnemu skarżącej praw rzeczowych do tych nieruchomości. W ocenie organu faktu sprawowania zarządu nieruchomością nie potwierdzają także dołączone do akt sprawy oświadczenia członków zarządu skarżącej z [...] listopada 2014 r., stwierdzające, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie W. w K. Z oświadczeń tych nie wynika bowiem fakt istnienia dokumentów, na których podstawie przekazano przedmiotową działkę w zarząd ani fakt ich zniszczenia lub zaginięcia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd potwierdził zakaz domniemania istnienia prawa zarządu nieruchomością. Wskazał, że w aktach sprawy brak było dokumentów wskazujących na ustanowieniem prawa zarządu przy jednoczesnym uwidocznieniu w księgach wieczystych wyłącznie podstawy nabycia prawa własności działek. Sąd podkreślił, że uzupełnienie materiału dowodowego o zeznania świadków co do istnienia prawa zarządu, możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy dokumenty ustanawiające to prawo nie zachowały się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99), dalej: ugg, w pierwotnym brzmieniu tej ustawy przez ich błędną wykładnię objawiającą się uznaniem, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał, z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia umów nabycia w formie aktów notarialnych przed dniem 1 lutego 1989 r., co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603), dalej: ugn, podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nieruchomościami najpóźniej w dniu 1 sierpnia 1985 r.; 2) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 120, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez odmowę uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że dokumenty te, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie lub w zarząd stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Skarżąca prawa użytkowania wieczystego gruntu. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca rozszerzyła i uzupełniła argumentację dotyczącą każdego z zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty należało uznać za zasadne. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie m.in. odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości. Prawo zarządu nieruchomością jest formą prawną władania rzeczą nieruchomą, a nie wyłącznie stanem faktycznym dotyczącym określonej nieruchomości. Oznacza to, że istnienia zarządu nieruchomością nie można domniemywać i musi ono wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Najpełniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wydanej w składzie siedmiu sędziów. Wprawdzie uchwała ta została wydana na tle innej regulacji uwłaszczeniowej, ale podobieństwo rozwiązań prawnych stanowiących tło dla wydania tej uchwały oraz znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie powoduje, że nie można w niej pominąć wniosków wynikających z tej uchwały. Należy wyjaśnić, że wpisy w księgach wieczystych dotyczących gruntu położonego w P., obręb [...], L., stanowiącego działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz w G. obręb [...], stanowiącego działki nr [...] i nr [...] wskazują jedynie na tytuł nabycia tych nieruchomości i nie odnoszą się do dokumentów, z których treści wynikałoby prawo zarządu spółki (jej poprzednika prawnego) na tych nieruchomościach. Tym samym wpisy te nie potwierdzają prawa zarządu skarżącej na spornych nieruchomościach i nie mogą prowadzić do jej uwłaszczenia na wskazanych powyżej działkach. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia należało uznać za niezasadny. Zasadny z kolei okazał się zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ugg. Zarzut ten oparty został na argumencie, iż błędnie przyjęto, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Mając na uwadze treść powyższego zarzutu oraz jego uzasadnienie, wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ugg państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z kolei art. 8 ust. 3 ugg w pierwotnym brzmieniu tego przepisu stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Analiza zacytowanego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Odnotować także należy, że ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Wydaje się zatem zasadne przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie ustawy. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ustawa uregulowała zatem sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17, z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2582/17, czy z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 1994/20, oraz wyro Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna zawierała częściowo uzasadnione podstawy, w związku z czym działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Orzeczenie o sprostowaniu z urzędu wyroku Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że dotyczy ona nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, a nie prawa własności nieruchomości.