VII SA/Wa 35/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym J. Z. i J. Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. J. Z. i J. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że wnosi o uchylenie uchwały w całości jako naruszającej interes prawny jego mocodawców w szczególności poprzez naruszenie: a) art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzonej zgodnie z prawem, b) art. 16 ustawy o odpadach, który stanowi, że gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt: 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach: 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym, c) art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że J. i J. Z. prowadzą przedsiębiorstwo o nazwie [...]. Przedsiębiorstwo to zajmuje się odbiorem odpadów funkcjonalnych, odpadów komunalnych, wywozem gruzu. Prowadzenie przedsiębiorstwa tego rodzaju jest możliwe, poza licznymi zezwoleniami między innymi w sytuacji ograniczenia immisji i emisji dla okolicznych mieszkańców i przestrzegania zasad ochrony środowiska. Dla osiągnięcia celu w zakresie prowadzenia zgodnie z prawem przedsiębiorstwa, mocodawcy usadowili przedsiębiorstwo na działkach, których są właścicielami w W., w taki sposób, aby spełnić wymogi prawne w chwili rozpoczęcia działalności w zakresie gospodarowania odpadami i na przyszłość. W szczególności uwzględniano wszelkiego rodzaju immisje i emisje. Skarżący są właścicielami działek nr [...] o powierzchni razem 10,4216 ha. Około 25% terenu objętego planem stanowi własność skarżących. Zmiana przeznaczenia gruntów objętych planem zagospodarowania przestrzennego, ich zdaniem, narusza zasady ochrony środowiska i ograniczenia w zakresie immisji i emisji. Zatem mają oni interes prawny do złożenia niniejszej skargi. W trakcie prac nad planem zagospodarowania przestrzennego, czego dowodzi dokument pn. "Prognoza oddziaływania na środowisko", nie uwzględniono okoliczności, iż znajduje się na terenie o powierzchni ok. 50 ha przedsiębiorstwo gospodarowania odpadami, które już zajmuje w tym zakresie 25% tej powierzchni. Zatem skumulowanie innych działań gospodarczych w pobliżu bez wątpienia przyczyni się do nadwyrężenia środowiska naturalnego. W dalszej perspektywie nie przyniesie wymiernych korzyści Gminie i jej mieszkańcom, a jedynie spowoduje konieczność znoszenia immisji i emisji ponad dopuszczalne prawem. Zatem uchwała, poprzedzona prognozą środowiskową sprzeczną z art. 51 ust 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uchwała powinna zostać w całości uchylona. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że skumulowanie oddziaływania na środowisko de facto uniemożliwi kontynuowanie zgodnie z prawem, dopuszczonej prawem działalności gospodarczej przez mocodawców, ponadto potencjalnie nie można wykluczyć jej ograniczenia w zakresie segregacji odpadów albo wręcz jej zamknięcia. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] wskazała, że przedsiębiorstwo, na które powołują się skarżący zlokalizowane jest poza obszarem uchwalonego planu. Sam fakt nabycia lub posiadania nieruchomości na terenie objętym planem nie może decydować o rezerwacji tego terenu pod działalność gospodarczą realizowaną w zupełnie innym miejscu. Na obszarze objętym planem skarżący nie prowadzą żadnej działalności gospodarczej, nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji środowiskowej dla jakiejkolwiek inwestycji, a skarga jest oparta na ich potencjalnych planach. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 22 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do sprecyzowania naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez wskazanie przepisów zaskarżonej uchwały, które ten interes prawny naruszają i na czym to naruszenie konkretnie polega oraz do wskazania jaki skarżący, będący właścicielami wymienionych w skardze kilku działek mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących wskazała, że skargę złożono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na skutek zaskarżonej uchwały grunty nią objęte z nieruchomości rolnych stały się nieruchomościami, na których obecnie możliwe jest prowadzenie zabudowy i realizowanie działalności gospodarczej. Skarżący prowadzą działalność w zakresie zbierania i segregacji odpadów, działalność ta jest prowadzona w bezpośredniej przyległości do tego terenu. Z uwagi na rodzaj prowadzącej przez skarżących działalności gospodarczej należy mieć na uwadze regulacje wskazane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W szczególności chodzi o regulacje w rozdziale 1 dotyczące gospodarowania odpadami oraz prowadzenie rejestru. W piśmie tym pełnomocnik przytoczył w całości treść art. 41-48a ustawy o odpadach, wskazując, że z przepisów tych wynika, że uzyskanie zezwolenia na realizowanie działalności prowadzonej przez skarżących jest skomplikowane i czasochłonne. Ponadto powołano treść art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pełnomocnik skarżących wskazał, że może się zdarzyć, iż oddziaływanie działalności gospodarczej skarżących na sąsiednie umiejscowienia domów mieszkalnych, innych działalności gospodarczych, które mogą powstać w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości objętych uchwałą, mogą spowodować, iż nie uzyskają oni decyzji środowiskowej i nie będą mogli kontynuować działalności gospodarczej w tym zakresie. Przed podjęciem decyzji na własne ryzyko zakupili taką ilość gruntów, aby zabezpieczały one na wypadek immisji, hałasów, zapachów. Obecnie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że dojdzie do kolizji z oczekiwaniem społeczności która podejmie inwestycje albo budowę domów. Pełnomocnik wskazał, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, a składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Skarżący wykazali przepisy (ustawy o odpadach i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) jako normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, gdy jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) - do art. 58 § 1 dodano pkt 5a, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały jest w tym stanie prawnym wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to dopiero jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 113/22). Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepis ten uprawnia do złożenia skargi wyłącznie z uwagi na własny interes prawny skarżącego, a więc tym samym nie uprawnia do złożenia skargi w interesie publicznym i nie dopuszcza zaskarżania uchwał organów gminy przez każdego. Należy podkreślić, że naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Skarżący obowiązany jest zaś wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. m.in. wyroki NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, z 7 kwietnia 2017 r., II OSK 2039/15). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1497/15, LEX nr 2283260). Interes taki musi być aktualny, konkretny i realny, a nie potencjalny i musi wynikać z wykazanych przez stronę skarżącą konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie Sądu, w tej sprawie pełnomocnik skarżących nie wykazał, że legitymują się oni interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który dawałby im podstawy do kwestionowania przedmiotowej uchwały i żądania wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości. Z treści skargi i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżący są współwłaścicielami działek nr [...] położonych w miejscowości [...], które zostały objęte zaskarżoną uchwałą. Jednakże z treści skargi i pisma procesowego pełnomocnika skarżących z dnia 16 maja 2022 r. nie wynika, że wywodzą oni swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z prawa własności tych nieruchomości i że kwestionują ustalenia planu przyjęte przez organ gminy dla tych nieruchomości. Z twierdzeń pełnomocnika skarżących wynika, że wywodzą oni swój interes prawny z faktu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania i segregacji odpadów, która prowadzona jest poza terenem objętym planem. Potwierdził to organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że przedsiębiorstwo, na które powołują się skarżący zlokalizowane jest poza obszarem uchwalonego planu, a na obszarze objętym planem skarżący nie prowadzą żadnej działalności gospodarczej, nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji środowiskowej dla jakiejkolwiek inwestycji, a skarga jest oparta na ich potencjalnych planach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2020 r., II OSK 832/20 w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli tych nieruchomości. Niewykluczone bowiem, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej leżącej poza granicami planu będą ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., II OSK 333/15, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10, z 1 września 2009 r., II OSK 900/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). (...) W przypadku skargi właścicieli nieruchomości, które są położone poza granicami planu miejscowego, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach ich interesu prawnego. Sąd może kontrolować tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się poza granicami tego planu. Oznacza to, że skarżący, którzy wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z praw przysługujących im do nieruchomości znajdujących się poza obszarem planu mogą - co do zasady -kwestionować tylko ustalenia planu bezpośrednio wpływające na ich interes prawny, a więc w praktyce ustalenia dotyczące terenów bezpośrednio przylegających lub znajdujących się w pobliżu ich nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że pełnomocnik skarżących nie wskazał, na jakich działkach (poza terenem objętym planem) prowadzona jest działalność gospodarcza skarżących i nie wykazał praw skarżących do tych nieruchomości. Nie wskazano również, jaka jest odległość miejsca prowadzenia działalności przez skarżących od granic terenu objętego planem, co mogłoby pozwolić Sądowi na ocenę czy naruszenie interesu prawego skarżących jest realne. To na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających jej interes prawny, Sąd nie może w tym zakresie samodzielnie czynić żadnych ustaleń. Podkreślenia ponadto wymaga, że pełnomocnik skarżących – pomimo wezwania Sądu - nie wskazał, które konkretnie regulacje zaskarżonej uchwały naruszają interes skarżących. Nie możliwe jest więc ustalenie, które konkretnie zapisy planu powinny być przedmiotem kontroli sądu. Skarżący domagają się uchylenia uchwały w całości, gdyż - z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej - obawiają się, że ich działalność zostanie ograniczona z uwagi na regulacje planu, których pełnomocnik skarżących konkretnie nie wskazał. W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. wskazano, że oddziaływanie działalności gospodarczej skarżących na sąsiednie umiejscowienia domów mieszkalnych, innych działalności gospodarczych, które mogą powstać w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości objętych uchwałą, mogą spowodować, iż nie uzyskają oni decyzji środowiskowej i nie będą mogli kontynuować działalności gospodarczej w tym zakresie. Zauważyć należy, iż w przedmiotowej uchwale nie przeznaczono żadnych terenów pod zabudowę mieszkaniową, obszar planu obejmuje jedynie zabudowę produkcyjną, składy i magazyny lub zabudowę usługową (tereny PU1 i PU2) oraz tereny dróg publicznych i wewnętrznych (§ 5 uchwały). Argument dotyczący zabudowy mieszkaniowej na tym terenie jest więc chybiony. W odniesieniu do argumentacji skargi dotyczącej potencjalnych ograniczeń w prowadzeniu działalności skarżących w zakresie gospodarowania odpadami wynikających – jak wywiedziono w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. – z przepisów art. 41-48a ustawy o odpadach oraz art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wskazać należy, iż interes prawny skarżących w tym zakresie nie został w żaden konkretny sposób wykazany. Samo ogólne powołanie wskazanych przepisów prawa administracyjnego nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego, gdyż nie wskazano, aby toczyły się jakieś postępowania administracyjne w trybie wskazanych przepisów ustawy o odpadach lub ustawy środowiskowej. Interes skarżących, na który wskazuje ich pełnomocnik można więc uznać jedynie za interes przyszły i hipotetyczny, który nie spełnia warunków z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Reasumując, Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich aktualny, konkretny, realny interes prawny. Skarga oraz pismo pełnomocnika skarżących z dnia 16 maja 2022 r. są w tym zakresie bardzo ogólnikowe, nie wskazano w nich konkretnych przepisów zaskarżonej uchwały, które naruszają interes prawny skarżących, jak również nie skonkretyzowano okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających przyjęcie, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musiało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 pkt 1 p.p.s.a.