II SA/Wa 4096/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec A.S. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: 22 czerwca 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że z resortem spraw wewnętrznych był związany od 1978 r. Początkowo pełnił służbę w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa, a następnie był słuchaczem Wyższej Szkoły [...] w [...]. Po pozytywnej weryfikacji w sierpniu 1990 r. podjął służbę w Urzędzie Ochrony Państwa. Do czasu przejścia na emeryturę, tj. do dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżący zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe w strukturach Urzędu Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżący podkreślił, iż jego służba w latach 1990-2005 wymagała pełnego zaangażowania i udziału w wielu niebezpiecznych czynnościach procesowych oraz działaniach operacyjnych, zaś realizowanie obowiązków służbowych niejednokrotnie wiązało się z narażeniem jego życia i zdrowia. Za wzorową służbę był wielokrotnie nagradzany, wyróżniany i awansowany. W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] kwietnia 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] października 1980 r. do [...] grudnia 1989 r., tj. 9 lata, miesiąc i 24 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 26 lat, 4 miesiące i 5 dni. Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i dnia. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Minister decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 9 lat, miesiąca i 24 dni, co stanowi około 35% ogółu całego okresu jego służby, to nie można w niniejszej sprawie przyjąć, iż była to służba krótkotrwała. Tym samym przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie została spełniona. Powołując się na konieczność spełnienia obu przesłanek przewidzianych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałość i rzetelność), organ doszedł do wniosku, iż uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, co w konsekwencji oznacza, że zasadnym jest odmówienie skarżącemu zastosowania wobec niego ww. przepisu. Na poparcie powyższego stanowiska Minister przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd podzielił dokonaną przez organ wykładnię pojęcia "krótkotrwałej służby", a także potwierdził, że w sytuacji, gdy nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ zobowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ powołał się również na orzeczenia tut. Sądu, w których oddalono skargi ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego oraz brak zaistnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec skarżących art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20 uchylił ją. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd przyjął, że służba przez okres 9 lat, miesiąca i 24 dni na rzecz państwa totalitarnego - obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany - była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż organ w ogóle nie dokonał analizy tego, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., uznając, że uprawdopodobnione niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd zaznaczył przy tym, iż ustawodawca nie wymaga w ww. przepisie, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, iż dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nawet gdyby Minister wskazał na brak jest dowodów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, to i tak nie mogłoby stanowić to podstawy do przyjęcia, iż przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie została spełniona, zwłaszcza, że organ w uzasadnieniu decyzji nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a zatem obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", jednakże próżno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Niezależnie od dostrzeżonego braku, Sąd zaakcentował, że prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnięć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, lecz wymagają analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. Sąd w tej kwestii powołał się na uzasadnienia wyroków NSA z 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach o sygn. akt: I OSK 1464/19 i I OSK 1690/19. W omawianym orzeczeniu z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi zastosowanie się do oceny prawnej, zgodnie z którą, skarżący spełnienia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również dokonanie wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wydanie należycie i przekonująco umotywowanej decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd zobowiązał Ministra, aby rozstrzygając sprawę, kierował się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Powyższe orzeczenie tut. Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2017 r., Minister wydał powołaną na wstępie decyzję odmowną o nr [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego na wniosek skarżącego. Podał, że z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. IPN BU [...], przekazanych przez IPN w dniu [...] czerwca 2021 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Według Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, skarżący nie uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, ani też nie wykonywał ich w sposób niewłaściwy (vide pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] marca 2018 r. znak [...] i z [...] marca 2019 r. znak [...]). Przekazane dokumenty wskazują, że skarżący został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Ponadto w materiałach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych bądź prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Natomiast w aktach osobowych skarżącego znajduje się dokumentacja stwierdzająca podejmowanie przez niego czynności służbowych w warunkach szczególnego narażenia zdrowia i życia. Minister podkreślił, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Badając pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest odwołanie się też do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Minister odnotował także, że już na etapie prac komisji sejmowej, kiedy została przedstawiona propozycja wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, sygnalizowano problemy interpretacyjne tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość". Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, organ zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, organ wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister podał, że zwrot ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyroki: NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19. W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ zaznaczył również, iż przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie należy pomijać rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej. Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że dla niego wiążąca jest ocena prawna wyrażona przez Sąd w prawomocnym wyroku z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20, w zakresie zaistnienia w sprawie skarżącego przesłanek krótkotrwałości i rzetelności. W aspekcie przesłanki "szczególne uzasadnionego przypadku" organ podał, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"). Wskazał na podanie skarżącego z [...] maja 1980 r., skierowane do Dyrektora Departamentu Kadr MSW o następującej treści: "Uprzejmie proszę o przeniesienie mnie z ZOMO, po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, do jednej z niżej wymienionych jednostek organizacyjnych MSW: Biuro Ochrony Rządu, Biuro Paszportów, Biuro C, Departament T. Nadmieniam, że ojciec mój jest długoletnim funkcjonariuszem Resortu Spraw Wewnętrznych (WSO w [...]), co sprawia, iż moja decyzja o pracy w organach Służby Bezpieczeństwa jest dostatecznie przemyślana i niezmienna." Następnie raportem z [...] września 1980 r. skarżący wystąpił do Komendanta [...] Milicji Obywatelskiej "o przyjęcie do pracy w organach Służby Bezpieczeństwa Komendy [...], w związku z zakończeniem odbywania z dniem [...] października 1980 r. zasadniczej służby wojskowej", co – w ocenie Ministra - wskazuje na przemyślany i świadomy wybór określonej drogi życiowej i zawodowej. Organ podkreślił iż skarżący, podczas służby na rzecz państwa totalitarnego, podnosił swoje kwalifikacje zawodowe na studiach stacjonarnych w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w [...], które ukończył [...] czerwca 1984 r. z wynikiem bardzo dobrym. W jego opinii służbowej za okres od [...] października 1981 r. do [...] czerwca 1984 r. widnieje zapis: "Otrzymane polecenia wykonywał sumiennie, wykazując dużo inicjatywy. Postawa ideowo-moralna nie budzi zastrzeżeń. Pod koniec trzeciego roku studiów wstąpił w szeregi PZPR. W okresie stanu wojennego brał czynny udział w likwidacji strajków i innych zagrożeń na terenie [...]. Z pełną odpowiedzialnością i zaangażowaniem wypełniał trudne zadania, wykazując przy tym pełną odporność psychiczną. Za udział w tych działaniach był wyróżniony przez Komendanta WSO MSW" (vide karta nr 0093 akt IPN). Zdaniem Ministra, powyższe jednoznacznie wskazuje, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej. Minister odnotował również, iż skarżący był aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"). Organ skonstatował, że całokształt służby skarżącego, w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., przyjęta przez skarżącego postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz SB, nie pozwalają na wyłączenie stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Również decyzja Ministra z [...] września 2021 r. nr [...] została przez skarżącego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa procesowego - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20, wydanego po rozpatrzeniu skargi skarżącego na decyzję Ministra z [...] stycznia 2020 r. nr [...], który w uzasadnieniu tego orzeczenia podał, że organ "także dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną", a równocześnie "organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego", przy czym organ: nie podjął nawet próby kierowania się - nie wspomina o nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przy rozpatrzeniu sprawy, wskazanymi przez Sąd "konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania sprawiedliwości", a także dokonał jednostronnej, a nie "wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek", albowiem nie uwzględnił również wskazania Sądu, "że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguł z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy w świetle dostępnych informacji funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz danemu totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo"; 2) prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż mimo "spełnienia przez wnioskodawcę dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej", nie zachodzi w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, albowiem "jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego", pomimo niewykazania jakie podejmowane wówczas przez skarżącego w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego miały konotacje negatywne, oraz jakie można mu przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa; 3) prawa procesowego - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji nieodpowiednie - nieproporcjonalne - wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (skarżącego) oraz przyjęcie w efekcie nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, bez uwzględnienia i poszanowania jego prawa do wolności i sprawiedliwości, objawiającego się w prawie do zabezpieczenia społecznego, realizacji dobra wspólnego oraz urzeczywistnienia sprawiedliwości społecznej; 4) prawa procesowego - art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji, mimo niewykazania, że skarżącemu można przypisać konkretne, godzące w wolności konsekwencji nieodpowiednie obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa - przyjęcie, iż jego sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku; 5) prawa procesowego - art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a w szczególności przyczyn, z powodu których innym dowodom w sprawie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął jej zarzuty, akcentując, że organ w dalszym ciągu nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nawet w najmniejszym zakresie nie wykazał, iż skarżącemu można przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do IPN z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że wobec wydania w ramach przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20, Minister był związany oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, wyrażonymi w ww. orzeczeniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W ww. orzeczeniu Sąd nakazał organowi - przy przyjęciu spełnienia kryteriów krótkotrwałości i rzetelności - zbadanie, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ww. prawomocnym wyroku tut. Sąd powołał się m.in. na wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i przywołany tam również wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19, w których wskazano, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Sąd podziela stanowisko Ministra, że w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, iż postawa skarżącego w okresie ponad dziewięcioletniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Potwierdza to chociażby cytowany w zaskarżonej decyzji fragment opinii służbowej z [...] czerwca 1984 r. za okres od [...] października 1981 r. do [...] czerwca 1984 r. Natomiast, w ocenie Sądu, zdobywanie wykształcenia, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, dobre wyniki w nauce, przynależność do PZPR lub innych organizacji, świadome wstąpienie do SB czy świadoma realizacja zadań służbowych nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przeciwne założenie prowadziłoby do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji odnosi się do pozostałych osób, które pełniły służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Akta archiwalne IPN wskazują na ponadprzeciętne zaangażowanie skarżącego w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa, o czym świadczą m.in.: - zapisy opinii służbowej z [...] czerwca 1984 r.: "Z pełną odpowiedzialnością i zaangażowaniem wypełniał trudne zadania, wykazując przy tym pełną odporność psychiczną. Za udział w tych działaniach był wyróżniony przez Komendanta WSO MSW" (vide karta nr 0093 akt IPN); - uzasadnienie wniosku personalnego o mianowanie na inspektora Wydziału Śledczego: "Szybko przyswajał sobie zasady pracy śledczej wyróżniając się zaangażowaniem , pracowitością (...)" (vide karta nr 0098 akt IPN); - uzasadnienie wniosku personalnego z [...] października 1986 r.: "Ppror. A. S. jest funkcjonariuszem sumiennym, ofiarnym i zdyscyplinowanym. Śledztwa prowadzi wyjątkowo skrupulatnie doprowadzając do wyroków skazujących przez sąd. Często pracuje po godzinach pracy. Dużym zaangażowaniem i dobrymi wynikami wykazał się w śledztwie nr [...] przeciwko K. B., H. W. i innym. (...)" (vide karta nr 0100 akt IPN); - zapisy opinii służbowej z [...] kwietnia 1987 r. (za okres od [...] sierpnia 1984 r. do [...] kwietnia 1987 r.): "(...) prowadził wiele postępowań przygotowawczych o przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu", "Nie ogranicza się do normatywnego czasu pracy", "W prowadzonych postępowaniach wykazuje dużo inicjatywy i znajomości problematyki co znajduje odzwierciedlenie w opiniach Prokuratury Wojewódzkiej" (vide karta nr 0102 akt IPN); Z ww. dokumentów jednoznacznie wynika, iż skarżący z pełnym zaangażowaniem realizował powierzone zadania służbowe oficera śledczego, co dawało gwarancję należytego i samodzielnego działania w ramach SB. W czasie służby na rzecz państwa totalitarnego skarżący prowadził liczne postępowania przygotowawcze, w tym śledztwo nr [...] m.in. przeciwko K. B. i H. W. – wybitnym działaczom opozycyjnym w PRL, a w okresie stanu wojennego brał czynny udział w likwidacji strajków i innych zagrożeń na terenie [...], za co był nagradzany. Aprobując ocenę Ministra w przedmiocie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja organu nie narusza granic uznania administracyjnego i realizuje zalecenia prawomocnego wyroku z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.