I SA/Wa 1140/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr KOC/8148/Go/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 15/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2021 w kwocie 3.891.387,50 zł, stanowiącej 10% wartości gruntu, obciążającej [...] S.A. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność m.st. Warszawy, położonej w [...] na terenie Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 20.215 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez użytkownika wieczystego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 30 września 1998 r. umową notarialną Rep A nr [...] Gmina [...] oddała w użytkowanie wieczyste Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] niezabudowaną nieruchomość gruntową położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 19.585 m2. Jednym z warunków umowy było zabudowanie nieruchomości przez użytkownika wieczystego obiektami o przeznaczeniu handlowo-usługowym w terminie do dnia 30 września 2001 r. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 22 września 1999 r. nr L.dz.PWA-I-7351/371 l/ER/99 zezwolił [...] S.A. na zabudowę ww. działki budynkiem biurowo-administracyjnym z częścią rekreacyjno-sportową. Na inwestora nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w terminie 14 dni od dnia zakończenia budowy. W dniu 30 listopada 2000 r. umową notarialną Rep A nr [...] Gmina [...] oddała w użytkowanie wieczyste Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] niezabudowaną nieruchomość gruntową położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 630 m2. Nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w celu poprawy zagospodarowania działki nr [...]. Jednym z warunków umowy było zagospodarowanie nieruchomości przez użytkownika wieczystego w terminie do dnia 30 listopada 2001 r. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 22 czerwca 2001 r. nr L.dz. PWA-I-7352/2694/LS/2001 zmienił decyzję z dnia 22 września 1999 r. nr L.dz.PWA-I- 7351/37ll/ER/99 i zezwolił [...] S.A., poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego zagospodarowania terenu, obejmującego działki nr [...], [...], [...] i [...], przewidującego realizację m.in. skweru krajobrazowego, parkingu i małej architektury. Pismem z dnia 5 lipca 2019 r. właściciel gruntu poinformował użytkownika wieczystego o podjętych czynnościach w sprawie kontroli umów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. [...] S.A. został wezwany do złożenia wyjaśnień co do realizacji inwestycji na nieruchomości i przedstawienia szeregu dokumentów związanych z inwestycją. Właściciel poinformował użytkownika wieczystego, że nie zagospodarowanie nieruchomości w terminie może być podstawą do odebrania gruntu zgodnie z przepisem art. 240 KC. Pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił Spółkę [...] S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste działek gruntu nr [...] i [...] z obrębu [...], w związku z nie wykonaniem warunków umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Umową z dnia 30 marca 2021 r. umową Rep A nr [...] spółka [...] S.A. sprzedała spółce [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego działek gruntu nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 2,0215 ha, wraz z prawem własności znajdującego się na nich budynku w stanie budowy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 35/A/2021 z dnia 24 maja 2021 r. przeniósł na [...] S.A. decyzję nr 86/99 z dnia 22 września 1999 r. o pozwoleniu na budowę. Prezydent m.st. Warszawy pismem z dnia 8 lipca 2021 r. zwrócił się do [...] S.A. z prośbą o złożenie wyjaśnień odnośnie realizacji zagospodarowania przedmiotowego terenu, zgodnie z postanowieniami umów z dnia 30 września 1998 r. i 30 listopada 2000 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 15/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2021 w kwocie 3.891.387,50,zł, stanowiącej 10% wartości gruntu, obciążającej [...] S.A. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność m.st. Warszawy, położonej w [...] na terenie Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 20.215 nr, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Prezydent uzasadnił decyzję nie zakończeniem przez użytkownika wieczystego budowy budynku na działce nr [...] oraz nie zagospodarowaniem działki nr [...]. Zdaniem Prezydenta twierdzenia użytkownika wieczystego jakoby budowa została zakończona poprzez doprowadzenie budynku do stanu surowego zamkniętego, nie odpowiadają rzeczywistości. Dodatkowo Prezydent podkreślił, że inwestor nie uzyskał dotąd decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co jest warunkiem zakończenia budowy wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] S.A. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1-4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j.): W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62-, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. 3a. W przypadku dokonania aktualizacji opłaty rocznej w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, jest wartość nieruchomości gruntowej określona dla celów tej aktualizacji. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1-2 ustawy: obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wszczął postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w grudniu 2020 r., o czym zawiadomił byłego użytkownika wieczystego gruntu pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. Bezspornym jest, że w dniu 22 grudnia 2020 r. użytkownik wieczysty nie zagospodarował nieruchomości w sposób określony umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, gdyż nie zakończono stanu surowego zamkniętego budynku, co zgodnie z przepisem art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedyną przesłankę do uznania, że budowę zakończono. Z załączonej do odwołania w dniu 24 stycznia 2022 r. kopii strony 19 dziennika budowy, prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji wynika, że stan surowy zamknięty budynku został zrealizowany w dniu 16 września 2021 r. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (publ. Dz.U.2021 poz. 2351 t.j.) dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót, a za prowadzenie dziennika budowy odpowiada kierownik budowy. Z powyższych przepisów wynika, że treść dziennika budowy, jako dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych. Organ administracji nie może zatem dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych. Będzie to możliwie m.in. w sytuacji, gdy dziennik budowy nie jest prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzeniu z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953) (por. wyrok II Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt. SA/GI 71/21 z dnia 29 kwietnia 2021 r. publ. LEX nr 3178234). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2020 r. sygn. akt. II SA/Kr 54/20 stwierdził m.in., że do dziennika budowy znajduje zastosowanie art. 76 § 2 k.p.a., gdyż kierownik budowy nie jest organem państwowym, ale podmiotem, któremu na mocy art. 45 ust. 3 p.b. powierzono odpowiedzialność za prowadzenie dziennika budowy, (publ. LEX nr 3058949). Skoro do września 2021 r. budowa na przedmiotowej nieruchomości nie została zakończona, a termin zagospodarowania nieruchomości upłynął w dniach 30 września 2001 r. dla działki nr [...] i 30 listopada 2001 r. dla działki nr [...], to uznać należy zdaniem Kolegium, że Prezydent m.st. Warszawy miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej w 2020 r., a także wydać decyzję w sprawie jej nałożenia w 2021 r., nawet gdyby w trakcie postępowania ustalił, że budowa została zakończona w roku 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt. II SA/Kr 986/11 stwierdził m.in., że żaden przepis u.g.n. nie zobowiązuje organu do odstąpienia od wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej, czy też umorzenia w tym przedmiocie postępowania, jeśli w trakcie jego trwania użytkownik wieczysty zrealizował cele umowy (publ. LEX nr 966404). Pomimo uznania zasadności wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia dodatkowej opłaty, Kolegium nie zgodziło się z jej wysokością, ustaloną przez Prezydenta. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Interpretacja powyższego przepisu nasuwała przez lata szereg wątpliwości, co znalazło odzwierciedlenie w zróżnicowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Różnice w interpretacji dotyczyły głównie daty, na którą należy określić wartość prawa własności gruntu, stanowiącą podstawę wyliczenia opłaty. Część sądów administracyjnych było zdania, że wartość nieruchomości powinna być określona na dzień wydania pierwszej decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej. Na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014r. sygn. akt. I OSK545/13 stwierdził m.in., że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej wywoływała skutki ex tunc, tj. z mocą wsteczną, co w konkluzji oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne, a przepis art. 63 ust. 3 u.g.n. interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej (publ. LEX nr 1496570). Z kolei ten sam sąd w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2150/12 stwierdził m.in., że z treści tego przepisu wynika zatem jednoznaczny wniosek - wbrew stanowisku analizowanej skargi kasacyjnej - iż wartość nieruchomości po bezskutecznym upływie terminu/ów jej zagospodarowania ustala się tylko raz, uwzględniając wartość (w istocie ceny) z pierwszego roku po upływie terminu do którego zagospodarowanie miało nastąpić. Jest to więc cecha w zasadzie stała, która nie podlega weryfikacji niezależnie od tego, w którym roku - po powstaniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych - wydawana jest decyzja. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy. Po pierwsze, jeżeli właściwy organ uznaje, iż nie dotrzymano terminu/ów zagospodarowania nieruchomości, może niezwłocznie wszcząć postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty dodatkowej. Opóźnienie bądź zwłoka w tym zakresie nie może więc modyfikować gwarancyjnej roli art. 63 ust. 3 u.g.n., który chroni pewność obrotu stron stosunku użytkowania wieczystego. Chodzi w szczególności o użytkownika wieczystego, gdyż wskazany przepis pozwala mu w istocie na skalkulowanie ewentualnych konsekwencji niedotrzymania zaciągniętego zobowiązania zabudowy nieruchomości, bez względu na ewentualne zmiany wartości nieruchomości gruntowych w czasie. Po drugie, "stałość" czasowa wartości nieruchomości, służąca ustaleniu opłaty dodatkowej, ma również motywować organy do sprawnego działania, nie zaś zwlekania w wyjaśnieniu sprawy. Podkreślenia wymaga, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest tylko sposobem dysponowania mieniem nieruchomym należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa i czerpania z tego tytułu korzyści finansowych. Instytucja ta ma doprowadzić do odpowiedniego ich zagospodarowania, gdyż użytkowanie wieczyste, zwłaszcza w miastach, w zasadzie służy celom budownictwa (publ. CBOSA). Kolegium podzieliło interpretację przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaprezentowaną w drugim z cytowanych wyroków, z której wynika, że wartość nieruchomości stanowiącą podstawę wyliczenia opłaty, powinno określić się na dzień 1 stycznia roku następującego po roku, w którym powinno dojść do zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie datą, na którą powinna być określona wartość nieruchomości jest dzień 1 stycznia 2002 r. Za taką interpretacją przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia ostatnia nowelizacja przepisu art. 63 UGN wprowadzona ustawą ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. (Dz.U.2021.1561) zmieniającej nin. ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 9 września 2021 r. W wyniku nowelizacji dodano przepis art. 63 ust. 3a UGN, zgodnie z którym w przypadku dokonania aktualizacji opłaty rocznej w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, jest wartość nieruchomości gruntowej określona dla celów tej aktualizacji. Z rezygnacji ustawodawcy z obowiązku dokonania dodatkowej wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty dodatkowej, jeśli w przeciągu trzech lat poprzedzających datę zakończenia inwestycji, dokonano aktualizacji opłaty rocznej, świadczy zdaniem składu orzekającego o woli ustawodawcy aby opłatę dodatkową ustalać w odniesieniu do wartości prawa własności nieruchomości gruntowej, aktualnej w roku następującym po roku, w którym nieruchomość miała być zagospodarowana. Gdyby przyjąć, że wycena powinna być sporządzona na datę wydania pierwszej decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej, to przepis art. 63 ust. 3a UGN wprowadzałby niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników wieczystych, w zależności od tego kiedy była przeprowadzona aktualizacja opłaty rocznej. Na tle niniejszej sprawy można wskazać dla przykładu, że gdyby aktualizacja opłaty rocznej nie była przeprowadzona w ciągu trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2002 r., to zgodnie z interpretacją przepisu art. 63 ust. 3 UGN zaprezentowaną w pierwszym cytowanym wyroku NSA, opłata dodatkowa powinna być ustalona według ceny na rok 2021 r., natomiast jeśli aktualizacja byłaby przeprowadzona w ciągu trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2002 r., to opłata dodatkowa powinna być ustalona według cen z lat 1998-2001. W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy ustalił opłatę dodatkową na podstawie wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. O. w dniu 10 listopada 2021 r. Wartość nieruchomości biegły ustalił na dzień 10 listopada 2021 r. według cen aktualnych na datę wyceny. Kolegium uznało przyjęcie wartości nieruchomości gruntowej na rok 2021 r. za sprzeczne z przepisem art. 63 ust. 3 UGN. Prowadząc ponownie postępowanie Prezydent m.st. Warszawy powinien mieć na uwadze, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej może dotyczyć wyłącznie opłaty za rok, w którym decyzja zostanie wydana. Zatem w niniejszej sprawie nie ma możliwości nałożenia opłaty za rok 2021 r. bądź lata wcześniejsze. Z treści przepisu art. 63 ust. 2 wynika prawo właściciela nieruchomości do nałożenia opłaty dodatkowej, nie zaś obowiązek jej nałożenia. Skoro Prezydent m.st. Warszawy opłaty tej nie nakładał w latach 2002 - 2020, to prawo do jej nałożenia za te lata wygasło. Natomiast ustalając opłatę za rok 2022 r. w pierwszej kolejności należy ustalić stan wpisów w dzienniku budowy. Do odwołania skarżący dołączyli jedynie kopię strony 19 dziennika budowy, natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia dziennika budowy aktualna na dzień 30 grudnia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy powinien zatem wezwać użytkownika wieczystego do okazania oryginału dziennika budowy celem zweryfikowania wpisu z dnia 16 września 2021 r. o ukończeniu stanu surowego zamkniętego. Jeśli wpis ten rzeczywiście widnieje, a organ pierwszej instancji nie będzie w stanie podważyć jego prawdziwości, to postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, należało będzie umorzyć. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w [...] zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy w sprawie powołany przepis nie znajdował zastosowania, a organ winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję Prezydenta w całości i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości. W oparciu o tak sformułowany zarzut, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaistniały podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1-4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j.): w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62-, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1), w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2), wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (ust. 3), w przypadku dokonania aktualizacji opłaty rocznej w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, jest wartość nieruchomości gruntowej określona dla celów tej aktualizacji (ust. 3a), opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4). Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1-2 ww. ustawy: obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (ust. 1),opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że wartość nieruchomości stanowiącą podstawę wyliczenia opłaty, powinno określić się na dzień 1 stycznia roku następującego po roku, w którym powinno dojść do zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie zatem datą, na którą powinna być określona wartość nieruchomości jest dzień 1 stycznia 2002 r., a nie jak uczynił to organ I instancji na datę 10 listopada 2021 r. W związku z powyższym w sprawie niniejszej zachodzi ewentualnie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z zaleceniami organu II instancji lub ewentualnego umorzenia postępowania po dokonaniu weryfikacji wpisów w dzienniku budowy. Dodać należy, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd, kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, sprzeciw wniesiony przez stronę skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe. Organ odwoławczy w sposób skrupulatny i dokładny dokonał analizy decyzji pierwszoinstancyjnej, prawidłowo wskazując na te braki w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia SKO, że nie został przez Prezydenta wyjaśniony konieczny zakres sprawy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.). Wskazane przez organ II instancji wady decyzji i postepowania organu I instancji spowodowały, że SKO nie mogło zastosować dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO słusznie więc zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., jako że zaistniały wszelkie przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaś gdyby SKO przeprowadziło postępowanie merytoryczne we własnym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), pozbawiając stronę prawa do pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO zawiera też jasne wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.