II OSK 2639/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 667/22 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r., znak KOA/3460/Ar/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 667/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę P. G. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 31 stycznia 2022 r. nr KOA/3460/Ar/21. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna (dalej: "Burmistrz") z 12 lipca 2021 r. nr 43/2021, którą odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach zabudowy siedliskowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gmina K.. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi wynikającymi z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.; dalej "u.o.g.r.i.l."), jakoby przepisy tej ustawy nie dopuszczały budowy więcej niż jednego budynku stanowiącego zaplecze mieszkalno-gospodarcze jednego gospodarstwa rolnego (więcej niż jednej działki siedliskowej), podczas gdy żaden przepis wskazanej ustawy nie zakazuje budowy większej ilości takich budynków; 2) art. 4 pkt 31 u.o.g.r.i.l. poprzez jego całkowite pominięcie i błędne uznanie, że przepisy tej ustawy nie zawierają definicji legalnej zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji uznanie, że przepisy u.o.g.r.i.l. nie dopuszczają budowy więcej niż jednego budynku stanowiącego zaplecze mieszkalno-gospodarcze jednego gospodarstwa rolnego (więcej niż jednej działki siedliskowej), podczas gdy definicja zabudowy zagrodowej zawarta w niniejszym przepisie prawa wprost wskazuje, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć m.in. budynki mieszkalne (w liczbie mnogiej), jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego; 3) art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.i.l. poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że jedno gospodarstwo rolne może mieć wyłącznie jedną działkę siedliskową, podczas gdy ograniczenie takie w żaden sposób nie wynika z przepisów tej ustawy i dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska w sytuacjach wyjątkowych, np. uzasadnionych względami rodzinnymi, które w przedmiotowej sytuacji mają miejsce; 4) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 23 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne ograniczenie prawa skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego skarżący posiada tytuł prawny, co prowadzi do ograniczenia prawa skarżącego do prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji narusza konstytucyjną podstawę ustroju rolnego jako opartego o gospodarstwa rodzinne podlegające ochronie przez organy państwa, włączając w to ochronę prawa własności; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku motywów, jakimi kierował się sąd nie uwzględniając zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze, tj. zarzutu naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 15, art. 136 § 1 k.p.a., co uniemożliwia skarżącemu podjęcie polemiki z rozstrzygnięciem sądu w tym zakresie; 2) art. 106 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c., poprzez wybiórczą ocenę dowodu przedstawionego przez skarżącego w postaci wydruku z księgi wieczystej i wybiórcze ustalenie, że z przedstawionego przez skarżącego dokumentu wynika, iż prawdopodobne jest, że skarżący odzyska nieruchomość gdyż doszło jedynie do przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie, podczas gdy skarżący utracił prawo własności nieruchomości i na ten moment wysoce prawdopodobne jest, że nie uda mu się jej odzyskać, zatem zabezpieczenie potrzeb własnych i rodziny wymaga podjęcia działań przed możliwą definitywną utratą domu; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 136 § 1 i 2 k.p.a., poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego przez organy, a w konsekwencji oparcie ustaleń na niepełnym materiale dowodowym, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że planowana zabudowa nie będzie mieć funkcjonalnego i organizacyjnego związku z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia takiego faktu, a wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzenie dowodów takich jak przesłuchanie skarżącego, członków jego rodziny, analiza dokumentów wykazujących stan i potencjał gospodarstwa rolnego skarżącego doprowadziłoby do wniosków przeciwnych, tj. że planowana zabudowa będzie służyć członkom rodziny skarżącego pracującym w rodzinnym gospodarstwie rolnym; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze oceny materiału dowodowego przez organy, a w konsekwencji wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków, że planowana zabudowa nie będzie mieć funkcjonalnego i organizacyjnego związku z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, podczas gdy wszechstronne rozważenie materiału dowodowego doprowadziłoby do wniosków przeciwnych, tj. że planowana zabudowa będzie służyć członkom rodziny skarżącego pracującym w rodzinnym gospodarstwie rolnym; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze zasady dwuinstancyjności postępowania i brak uchylenia decyzji pomimo, że organ I instancji nie odniósł się do okoliczności dotyczących sytuacji życiowej oraz konieczności zmiany i organizacji nowego siedliska przez skarżącego, co zaaprobował organ II instancji, który jednocześnie przeprowadził jedynie pozorne postępowanie dowodowe, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie, samodzielnie rozpatrzyć sprawę w całości, a okoliczności sprawy wskazywały, że zasadne jest również przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonanie oceny w zakresie wpływu planów i działań skarżącego dla kontynuacji i rozwoju wielopokoleniowego gospodarstwa rolnego na przedmiot niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza powinny były zostać uchylone. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci planu sytuacyjnego gospodarstwa rolnego skarżącego w jego zagospodarowaniu docelowym oraz dokumentacji zdjęciowej gospodarstwa rolnego skarżącego na okoliczność (w celu wykazania faktu) funkcjonalnego i organizacyjnego powiązania planowanych budynków z gospodarstwem rolnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). 3.5. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym dotyczące zasad zebrania oraz oceny dowodów. Orzekające w sprawie organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W szczególności, organy zasadnie odwołały się tu do poprzednich wniosków skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla działek sąsiednich oraz niewielkiej powierzchni gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego, wynoszącej około 2 ha. Ocena dowodów przeprowadzona przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie narusza zasad logiki oraz doświadczenia życiowego. Wymaga podkreślenia, że dla podważania oceny dowodów przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oraz zaakceptowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające przedstawienie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną własnej wersji takiej oceny. W skardze kasacyjnej należy wówczas wykazać, że granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a., zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału w sposób oczywisty są sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego rozumowania (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1148/23 oraz wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2841/21 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy dowodów takich ani twierdzeń nie przedstawiono. Również zasad logiki oraz doświadczenia życiowego nie narusza ocena dowodów przedstawiona przez WSA w Warszawie w odniesieniu do umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie. 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że z samej istoty gruntów rolnych ich ochrona polega przede wszystkim na zachowaniu możliwości wykorzystywania tych gruntów dla celów produkcji rolnej (zob. art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Zabudowa tych gruntów może być uznana za ich wykorzystanie na cele rolnicze tylko w takim zakresie, w jakim służy wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (zob. art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.i.l.). W tym znaczeniu na gruntach rolnych klasy I-III dopuszczalne jest wzniesienie budynku mieszkalnego tylko wówczas, gdy budynek taki wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i jest niezbędny do prowadzenia tego gospodarstwa (zob. art. 4 pkt 31 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Uzupełniająco należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2022 r. ustawowej definicji zabudowy zagrodowej dla potrzeb ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie miało istotnego znaczenia dla sprawy. Otóż liczba mnoga co do budynków mieszkalnych występowała już bowiem wcześniej w definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Oczywiste jest przy tym, że z definicji tej nie można wyprowadzać wniosku, że w każdym przypadku rolnik ma prawo na gruntach rolnych klasy I-III wznieść dowolną ilość budynków mieszkalnych. Spełniony musi tu być, wskazany wyżej, warunek niezbędności takiej zabudowy dla prowadzenia danego gospodarstwa rolnego. Ponadto, rozumowanie przedstawione przez skarżącego kasacyjnie prowadziłoby do paradoksalnego wniosku, że w sytuacji, w której rolnik planuje wznieść tylko jeden budynek mieszkalny mający wchodzić w skład nowego siedliska, to nie mielibyśmy w ogóle do czynienia z zabudową zagrodową (argumentum ad absurdum). Można zatem powiedzieć, że w skład zabudowy zagrodowej może wchodzić jeden lub więcej budynków mieszkalnych, jeżeli tylko zlokalizowanie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jest konieczne dla prowadzenia danego gospodarstwa rolnego. Wspomniany warunek konieczności zabudowy dla prowadzenia danego gospodarstwa rolnego stanowi przejaw wyważenia takich wartości jak ochrona gruntów rolnych przed degradacją (art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l. oraz art. 5 Konstytucji RP), promowanie rodzinnych gospodarstw rolnych (art. 23 Konstytucji RP) oraz prawo do zabudowy nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP). 3.7. Ustalenie, czy zlokalizowanie kolejnego budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej nie narusza zasady ochrony gruntów rolnych wymaga odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy. W świetle podstawowych zasad ochrony środowiska takich jak zasada prewencji oraz ostrożności (zob. art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2025 r. poz. 647 w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU), okoliczności sprawy nie mogą pozostawiać uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście istnieje obiektywna konieczność wzniesienia kolejnego budynku mieszkalnego na gruntach co do zasady wyłączonych spod zabudowy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21 oraz wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 - CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). 3.8. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie warunków zabudowy obejmującej m.in. budynek mieszkalny na działce nr [...] jest konieczne dla prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Po pierwsze, skarżący wciąż zamieszkuje na sąsiedniej działce w budynku nr [...] (działka nr [...]) – zob. k. 3 akt sądowych. Po drugie, zawarcie umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie nie może być uznane za definitywne wyzbycie się własności nieruchomości. Po trzecie, skarżący uzyskał już warunki zabudowy dotyczące m.in. budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...]. Po czwarte, w 2020 r. skarżący złożył trzy wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i garażu wraz z przyległym zagospodarowaniem terenu w ramach zabudowy siedliskowej, odpowiednio na sąsiednich działkach [...], [...] i [...] (wnioski te zostały następnie wycofane). Po piąte, gospodarstwo rolne skarżącego ma niewielką powierzchnię (ok. 2 ha). Wszystkie te okoliczności, ocenione łącznie, prowadzą do wniosku, że brak jest rzeczywistej, obiektywnej potrzeby zlokalizowania kolejnego budynku mieszkalnego dla prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Ustalenie takich warunków zabudowy mogłoby doprowadzić do obejścia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W orzecznictwie, również na gruncie spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, wskazuje się, że obowiązkiem organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych jest badanie, czy nie mamy do czynienia z działaniem in fraudem legis. Dopuszczenie do tego rodzaju działań ze strony inwestorów naruszałoby zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz obowiązek przestrzegania przez każdego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). W demokratycznym państwie opartym na rządach prawa oraz zasadzie równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), obywatele mają bowiem prawo oczekiwać, że organy władzy publicznej, w tym sądy administracyjne, będą rzetelnie wykonywać swoje obowiązki, w tym przeciwdziałać zjawisku obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24, CBOSA). 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.