II OSK 181/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1657/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 maja 2023 r., nr DOA-WPPOH.612.326.2022.KD w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 13 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1657/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca", "inwestor", "spółka") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ", "GDOŚ", "skarżący kasacyjnie") z 14 maja 2023 r., nr DOA-WPPOH.612.326.2022.KD, którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ", "organ pierwszej instancji") z 27 maja 2022 r., nr WOPN.612.24.22.2022.JKS, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego (budynek służący do magazynowania płodów rolnych) oraz budynku gospodarczego (budynek służący do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...] w gminie B., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowieniem RDOŚ oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Pismem z 22 kwietnia 2022 r. Burmistrz Biskupca zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego (budynek służący do magazynowania płodów rolnych) oraz budynku gospodarczego (budynek służący do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) w formie zabudowy siedliska rolniczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obręb [...], w gminie B.. 2.2. RDOŚ postanowieniem z 27 maja 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że realizacja przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz z 2007 r. nr 122, poz. 1697 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 23"). 2.3. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymywał w mocy postanowienie RDOŚ z 27 maja 2022 r. Organ wskazał, że teren inwestycji położony jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" oraz w granicy obszaru Natura 2000 Puszcza Piska (PLB280008). Działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowi użytki rolne o charakterze gruntów ornych oraz łąk. Położona jest poza zabudowaniami miejscowości K., pośród terenów o analogicznym charakterze tj. niezabudowanych terenów rolnych będących mozaiką zróżnicowanych pod względem wysokościowym użytków zielonych z zadrzewieniami śródpolnymi, terenami podmokłymi oraz leśnymi. Najbliższe zabudowania znajdują sia na przylegającej działce nr [...], stanowiące zaplecze socjalno-bytowe dawnego PGR-u. Teren inwestycji o powierzchni ok. [...] ha to skłon wyniesienia zajmującego centralny fragment działki nr [...]. Zdaniem GDOŚ, planowana budowa siedliska rolniczego wiązałaby się z naruszeniem zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 23, tj. zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Podniesiono, że przekształcenie to dotyczyłoby zmian przestrzenno-wizualnych, obejmujących przeobrażenia funkcjonalne oraz przyrodnicze-biotyczne i abiotyczne. Budowa w tym miejscu palowanych obiektów budowlanych ograniczy i zamknie istniejący widok. Dojdzie do przeobrażenia istniejącego fragmentu krajobrazu w obszar z typową zabudową siedliskową. Proces przekształcenia obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wiązałby się także ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, powodującą stałe przekształcenie aktualnie występującej roślinności, jak również z wykonaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu na tej działce. Zdaniem GDOŚ w wyniku realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zwiększenia intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Następnie wskazano, że projekt decyzji nie gwarantuje, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje trwałej zmiany rzeźby terenu, tym samym koliduje z zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 23. Ustalono, że różnice wysokości na przedmiotowej działce sięgają rzędu ok. 12 m. Wyznaczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, teren inwestycji, od zachodu położony jest na wysokości ok 147,7 do 146,7 m n.p.m., a w części wschodniej na wysokości ok 155,5 m. Jest to skłon pagórka o różnicach wysokościowych dochodzących do 8,8 m i spadku ok. 22%. Zatem, posadowienie planowanej zabudowy będzie się wiązać z niwelacją terenu. Dalej, podniesiono, że inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiącego, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W ocenie GDOŚ realizacja planowanej inwestycji stanowi ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na części działki [...]. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniono m.in., że wskazany w projekcie decyzji teren oznaczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dowodzi, że projekt decyzji dopuszcza zmianę aktualnego sposobu użytkowania, tj. z użytkowania pastwiskowego na grunt zajęty przez obiekty budowlane, na powierzchni ok. [...] ha. Traktuje także o miejscach postojowych (1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny). W ocenie organu, dokując zmiany funkcji działki - z rolnej na działkę zabudowaną w użytkowaniu rolnym - uwzględniając parametry projektowanej zabudowy i jej ilość należy spodziewać się dodatkowego przekształcenia aktualnego sposobu użytkowania ziemi wynikającego z zapewnienia ciągów komunikacyjnych między zabudowaniami, czy też urządzenia terenów zielonych, a do tych elementów nieprzekraczalna linia zabudowy się nie odnosi. Na zakończenie GDOŚ przeanalizował odstępstwa od zakazów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia nr 23, stwierdzając brak podstaw do ich zastosowania. Podniesiono również, że wobec niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa, odstąpiono od oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza Piska (PLB280008). 2.4. W skardze na postanowienie z 14 maja 2023 r. podniesiono, m.in. że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody, a jego celem jest ochrona walorów widokowych lub estetycznych. W ocenie inwestora organ pominą realia planowanej inwestycji i wyinterpretował błędnie z zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, jak również zmiany sposobu użytkowania ziemi - zakaz zabudowy działki, pomijając szereg okoliczności istotnych w kontekście inwestycji, a wynikających z projektowanej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie inwestora budowa w formie zabudowy siedliska rolniczego wpisuje się w fakt rolniczego wykorzystania gruntu. Wyjaśniono, że przedsięwzięcie dotyczy jedynie minimalnego fragmentu działki i nie sposób uznać, aby zabudowa tak nieznacznego terenu miała jakkolwiek negatywnie wpłynąć na walory widokowo-estetyczne. Nie sposób również mówić, aby zabudowa o takiej powierzchni (i to niska) mogła jakkolwiek doprowadzić do przesłaniania, czy też zaburzenia możliwych do obserwowania walorów przyrodniczych. Dodatkowo, planowana inwestycja wpisuje się w krajobraz i jego walory estetyczne (zabudowania po dawnym PGR). Ponadto, działka stanowi pastwiska, a więc obszar dla którego zabudowa siedliskowa jest czymś zupełnie normalnym. 2.5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. 2.6. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 września 2023 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W ocenie sądu pierwszej instancji, jeżeli na użytku rolnym ma powstać zabudowa, służąca produkcji rolnej (jak w sprawie niniejszej), to nie następuje ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych. WSA w Warszawie nie podzielił też stanowiska organów, że potencjalne ustalenie warunków dla planowanej inwestycji, wypełni zakaz z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 23, gdyż spowoduje uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Zdaniem sądu pierwszej instancji, za źródło uszkadzania i zanieczyszczania ziemi nie można uznać budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego (służącego do magazynowania płodów rolnych) oraz budynku gospodarczego (służącego do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zaznaczono, że sposób w jaki posadowione będą budynki objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, będzie wynikał dopiero z projektu budowlanego. Zatem, jeżeli "niwelacja" terenu nie jest prawnie dopuszczalna, to autor projektu budowlanego będzie zobowiązany zastosować takie rozwiązania projektowe, które ten fakt uwzględniają. Co więcej, to dokonujący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielający pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Dalej, w ocenie WSA w Warszawie celem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 jest dopuszczenie możliwości zabudowy, nawet w sytuacji, gdy związane jest to ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, tam gdzie rozwój budownictwa mieszkaniowego jest naturalny. Wyjaśniono, że planowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowana na obszarze zwartej zabudowy, jednak znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości już zabudowanej budynkami, w tym służącymi produkcji rolnej tj. byłego PGR. Ponadto, organa zaniechały też przeprowadzenia szczegółowej analizy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sorkwity (uchwała z 29 sierpnia 2014 r. Nr XL/332/2014) w zakresie tego, w jakiej strefie i o jakiej dominującej funkcji położona jest nieruchomość skarżącej, co mogło mieć dodatkowo znaczenie dla zastosowania wyjątku od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wynikającego z § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23. WSA w Warszawie stwierdził, że oba postanowienia organów uzgodnieniowych były wadliwe. Bowiem zostały wydane bez należytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wyjątku ujętego w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23, ale również na podstawie całkowicie dowolnej wykładni zakazów, zawartych w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. W konsekwencji, własność skarżącej ograniczona została nie ustawą, ale postanowieniem administracyjnym. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając go w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.; dalej: "u.o.p.") w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 23, poprzez jego błędne niezastosowanie przejawiające się w całkowitym pominięciu i nieuwzględnieniu tego przepisu, a tym samym i nieuzasadnionym pominięciu wynikającego z niego zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, co doprowadziło do nieuzasadnionych twierdzeń sądu I instancji o niesłuszności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a to z kolei doprowadziło do uchylenia decyzji organów przez sąd; ewentualnie - gdyby tut. sąd nie uznał powyższego zarzutu za zasadny: naruszenie art. 45 ust. 1 u.o.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 23, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu tego przepisu, a tym samym na nieuzasadnionym pominięciu wynikającego z niego zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, co doprowadziło do nieuzasadnionych twierdzeń sądu I instancji o niesłuszności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a to z kolei doprowadziło do uchylenia decyzji organów przez sąd; 2) naruszenie art. 45 ust. 1 u.o.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 23 w związku z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może być (w pełni) stosowany na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ uzgadniający, lecz dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego oraz wydawania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; 3) naruszenie art. 45 ust. 1 u.o.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 23, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że za źródło uszkadzania i zanieczyszczenia ziemi nie można uznać budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, że budowa budynków może prowadzić do uszkadzania i zanieczyszczania ziemi; 4) naruszenie § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 czerwca 2011 r. nr X/60/2011 w sprawie zmiany rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz z 2011 r. nr 110 poz. 1821; dalej: "uchwała Rady Gminy Sorkwity") w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy wspomnianej uchwały zmieniającej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nie leży na terenie tej gminy, a zatem nie mogły jej dotyczyć przepisy tej uchwały; 5) naruszenie § 1 uchwały Rady Gminy Sorkwity z dnia 14 września 2000 r. nr XX/97/2000 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sorkwity (dalej: "Studium") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy wspomnianej uchwały Rady Gminy Sorkwity (a w konsekwencji również studium) miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie leży na terenie tej gminy, a zatem nie mogły jej dotyczyć przepisy tej uchwały (ani Studium); 6) naruszenie art. 45 ust. 1 u.o.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 23, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zmiany sposobu użytkowania ziemi" zawarte w tych przepisach jest tożsame z pojęciem "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśny", używanym w art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że nie są to pojęcia tożsame i że mają one inne znaczenie. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że: organ II instancji rozpoznał sprawę bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego; organ II instancji nie wziął pod uwagę, że działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości już zabudowanej budynkami; organ II instancji nie wziął pod uwagę wyjątków wynikających z § 1 pkt 1 uchwały, podczas gdy wszystkie okoliczności konieczne do prawidłowego, dogłębnego, wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostały należycie i precyzyjnie wyjaśnione i wzięte pod uwagę przez organ II instancji oraz zawarte w wydanym przez ten organ zaskarżonym postanowieniu, a więc skargę należało w całości oddalić; na obszarze działki nr [...], obręb [...] obowiązują uchwały Rady Gminy Sorkwity, podczas gdy działka ta nie jest położona na terenie Gminy Sorkwity; przeprowadzenie prac budowlanych koniecznych do zrealizowania inwestycji objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy nie doprowadzi do uszkodzenia ani zanieczyszczenia gleby, w sytuacji gdy prace te będą prowadziły co najmniej do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby; przeprowadzenie prac budowlanych koniecznych do zrealizowania inwestycji objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji gdy prace te będą do tego prowadziły; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zaszła wątpliwość co do treści normy prawnej, której organ II instancji nie rozstrzygnął na korzyść strony, podczas gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ może być stosowany tylko w sprawach, których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a ponadto w sprawie nie zachodziła w ogóle wątpliwość co do treści normy prawnej; 3) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ II instancji naruszył zasadę proporcjonalności, podczas gdy stan faktyczny sprawy w ogóle nie pozwalał na jej zastosowanie, gdyż organ był związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa; 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku, a to przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru zawartego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 23, który to zakaz stał na przeszkodzie uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony środowiska, przy jednoczesnym uchyleniu postanowień organów obu instancji; 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargę należy oddalić. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Pismem z 11 stycznia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz nie żądał przeprowadzenia rozprawy. 5. Pismem z 18 stycznia 2024 r. skarżący kasacyjnie organ m.in. oświadczył, że: sformułowane w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty odnoszą się do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. oraz do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 23; sformułowany w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej zarzut odnosi się do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.p. oraz do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 23; sformułowany w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej zarzut odnosi się do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 3 u.o.p. oraz do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 23 oraz sformułowany w pkt I.6 petitum skargi kasacyjnej zarzut odnosi się do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. 6.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 6.3. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie uwzględniając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Dotyczy to również zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru zawartego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 23. Otóż istotnie co do tego zakazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło odrębnego wywodu, ale całokształt ocen prawnych sformułowanych w tym wyroku nie pozostawia istotnych wątpliwości co do tego, że zdaniem WSA w Warszawie zakaz ten nie uzasadniał odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. 6.4. Częściowo zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po pierwsze, trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia stanowczych ustaleń co do zastosowania spornych zakazów przewidzianych w rozporządzeniu nr 23. W szczególności w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin działki nr [...]. Do protokołu tego dołączono liczne zdjęcia przedstawiające teren inwestycji oraz jego otoczenie. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się również wydruki z portalu geoportal.gov.pl, stanowiące przydatny i wiarygodny materiał dowodowy w sprawach dotyczących ochrony przyrody oraz zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Z punktu widzenia wartości chronionych na mocy rozporządzenia nr 23 na uwagę zasługuje okoliczność, że część wspomnianych wydruków obrazuje analizę widoczności obszarowej oraz profil terenu. Po drugie, zasadnie podniesiono również w skardze kasacyjnej, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia ewentualne uzupełnienie ustaleń o treść Studium. Trafność tego zarzutu skargi kasacyjnej była konsekwencją wadliwego przejęcia przez WSA w Warszawie, że w odniesieniu do działki nr [...] zastosowanie może ewentualnie znaleźć wyjątek przewidziany w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 (kwestia ta zostanie omówiona przy okazji oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego). Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły natomiast stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania dokonanych przez WSA w Warszawie ocen co do zasadności zastosowania poszczególnych zakazów przewidzianych w rozporządzeniu nr 23 – są to bowiem zagadnienia prawnomaterialne, związane z aktem subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod relewantną normę prawa materialnego. Prawnomaterialny charakter miały również, w realiach niniejszej sprawy, zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zastosowanie tej zasady w odniesieniu do spornych zakazów stanowi element stosowania prawa materialnego, a nie zagadnienie związane z zebraniem i oceną materiału dowodowego. 6.5. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono wadliwe odwołanie się do art. 7a k.p.a. Otóż sprawa administracyjna, w ramach której orzekały organy współdziałające, nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Przedmiotem tego postępowania było bowiem przyznanie stronie uprawnienia w postaci ustalenia warunków zabudowy. Do tego rodzaju spraw administracyjnych art. 7a k.p.a., podobnie zresztą jak art. 81a k.p.a., nie znajduje w ogóle zastosowania (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 535/22; wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 164/19 – CBOSA; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, teza 2 do art. 7a). 6.6. Zasadny okazał się zarzut naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że moc wiążąca uchwały Rady Gminy Sorkwity Nr X/60/2011 z 29 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Nr 23 nie mogła rozciągać się na obszary wykraczające poza terytorium gminy Sorkwity, w tym teren działki nr [...] położonej w gminie B.. Konkluzja taka jest oczywista w świetle art. 94 Konstytucji RP, który to przepis wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ograniczenie takie wynika również z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W uchwale z 29 czerwca 2011 r. brak jest co prawda wprost takiego ograniczenia terytorialnego, ale wynika ono z przywołanego wyżej art. 94 Konstytucji RP oraz implicite z § 2 uchwały Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 czerwca 2011 r., gdzie wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Sorkwity. Dodać należy, że z uchwały tej nie wynika wprost, że znajduje ona zastosowanie do całego terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie". Reasumując, możliwa była wykładnia prokonstytucyjna uchwały z 29 czerwca 2011 r., przyjmująca ograniczenie jej zastosowania do terenu gminy Sorkwity, bez potrzeby pominięcia przez sąd administracyjny tego aktu prawnego w trybie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 2, art. 94 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. 6.7. Zasadne okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 45 ust. 1 pkt. 1 – 3 i 7 u.o.p. w zw. § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 i 7 rozporządzenia nr 23. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, RDOŚ nie naruszył prawa uznając, że sporna inwestycja pozostaje w sprzeczności z zakazami przewidzianymi w rozporządzeniu nr 23. 6.8. Odniesienie do tych zarzutów wymaga przypomnienia, że w ramach obszarowych form ochrony przyrody ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia dwojakiego rodzaju zakazów zabudowy. Pierwszy ma charakter bezpośredni, gdzie wprost zakazane jest lokalizowanie nowej zabudowy na całym chronionym obszarze albo tylko na jego części. Przykładem takich bezpośrednich zakazów zabudowy mogą tu być regulacje dotyczące parków narodowych oraz rezerwatów przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.) oraz dotyczące zakazu lokalizowania nowej zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych na terenie parków krajobrazowych oraz obszarów chronionego krajobrazu (art. 17 ust. 1 pkt 7 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.). Zakazy te mają nie tylko charakter bezpośredni (tj. zakaz zabudowy został wprost wyrażony w ustawie), ale również bezwzględny w tym znaczeniu, że obowiązują niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku dana zabudowa rzeczywiście może godzić w cele ustanowienia danej formy ochrony przyrody. Druga grupa zakazów zabudowy ma charakter pośredni. W takim przypadku zakaz zabudowy jest wynikiem przyjęcia, że dana zabudowa naruszy jeden z innych zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym, np. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby lub zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (zob. np. art. 17 ust. 1 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 pkt 1-3 i 7 u.o.p.). Ten sposób formułowania zakazów zabudowy jest charakterystyczny m.in. dla form ochrony przyrody, w ramach których podstawową wartością chronioną są walory krajobrazowe. W takim przypadku nie każda zabudowa będzie zakazana, ale tylko taka, która w realiach danej sprawy, z uwagi na określone zakazy ingerencji w stan zastany, mając na uwadze charakter planowanej zabudowy oraz jej lokalizację, będzie godzić w cele ustanowienia konkretnej obszarowej formy ochrony przyrody, wskazane w akcie prawnym ustanawiającym dany obszar chroniony przyrodniczo. W tym kierunku wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z 19 listopada 2024 r. (sygn. akt II OSK 351/22, CBOSA), wskazując, że co prawda zakazy niszczenia, uszkodzenia lub przekształcaniem obiektu lub obszaru oraz zakazy zmiany sposobu użytkowania ziemi nie są tożsame z zakazem zabudowy, ale nie oznacza to, że każda zabudowa jest dopuszczalna. Niedopuszczalna jest zabudowa, która godzi w cele przyświecające ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Innymi słowy, organ powinien w każdej sprawie dokonać indywidualnej oceny, czy projektowana zabudowa nie będzie stała w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2411/18 oraz wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24 - CBOSA). 6.9. Dokonanie tej zindywidualizowanej oceny wymaga, w pierwszej kolejności, poczynienia odpowiednich ustaleń co do stanu na gruncie. Istotne jest, że chodzi tu nie tylko o sam teren inwestycji, ale również jego otoczenie. Ustaleniu podlega tu m.in. sposób zagospodarowania terenów, jego ukształtowanie, walory widokowe. Ten wymóg, na co wskazano w punkcie 6.4. niniejszego uzasadnienia, został w realiach niniejszej sprawy spełniony. Innymi słowy, w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy. Następnie organ, w ramach stosowania zasady proporcjonalności (art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), winien dokonać wyważenia pozostających w konflikcie wartości (por. np. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3182/20, CBOSA). Otóż z jednej strony chodzi tu o prawo do zabudowy (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a z drugiej strony o ochronę środowiska, w tym krajobrazu (art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.). W ramach wspomnianego procesu ważenia wartości organ powinien się kierować m.in. takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasady prewencji i ostrożności (art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22, CBOSA). Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21 - CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Dodać jeszcze należy, że w sprawie chodzi o uzgodnienie dokonywane przez organ wyspecjalizowany w ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). W świetle zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to przede wszystkim ten wyspecjalizowany organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych, w tym ochrony przyrody, w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny powinny koncentrować się natomiast w takim przypadku na tym, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje RDOŚ lub GDOŚ dokonując uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires), w tym odmowie uzgodnienia z innych powodów, niż ustawowo określony zakres uzgodnienia lub ustawowo określone zadania tego organu (w razie braku sprecyzowania w u.p.z.p. zakresu uzgodnienia). Podobnie, z istotnym naruszeniem prawa przez organ uzgadniający będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy organ ten w sposób oczywisty przekroczy granice swobodnego uznania, działając w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale. 6.10. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora Sorkwickie" obejmuje teren 4460 ha w górnej części dorzecza Krutyni z jeziorami: Lampackie, Lampasz, Kujno, Dłużec, Pierwój i Piłakno otoczoną terenami leśnymi i otwartymi (§ 1 ust. 1 rozporządzenia nr 23). Szczególnym celem ochrony tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych (§ 2 rozporządzenia nr 23). Wprowadzenie planowanej zabudowy na działce nr [...], która ze swej istoty, związanej m.in. z potrzebą wykonania fundamentów dla budynków o wysokości ok 9 m, będzie musiała się wiązać m.in. z przekształcaniem obszaru, zniekształceniem rzeźby terenu, uszkodzeniem gleby oraz zmianą sposobu użytkowania ziemi, będzie równocześnie godzić w przywołane wyżej cele ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "Jeziora Sorkwickie". Po pierwsze, chodzi tu o posadowienie budynków na otwartym terenie, dotychczas niezabudowanym oraz stanowiącym pastwisko, pokrytym w części zadrzewieniami. Po drugie, chodzi o teren w bliskim sąsiedztwie jeziora [...], posiadający istotne walory widokowe. Po trzecie, teren ten ma zróżnicowane ukształtowanie, występują na nim znaczne spadki i wzniesienia. Po czwarte, poza historyczną zabudową stanowiącą pozostałość po dawnym PGR (po zachodniej stronie terenu inwestycji), sporny teren tworzy harmonijną całość z wartościowymi przyrodniczo i krajobrazowo niezabudowanymi terenami pól i lasów otaczających jezioro [...]. Zatem ewentualna zabudowa tej działki nr [...] będzie, w świetle zasady ostrożności, negatywnie wpływać na walory widokowe i krajobrazowe. W takim przypadku ewentualne dopuszczenie zabudowy na tej działce może pociągać próby zabudowy kolejnych działek sąsiednich wokół jeziora [...] (na zasadzie tzw. efektu domina oraz z powołaniem się na zasadę równości), stwarzając realne ryzyko dalszej degradacji walorów widokowych i krajobrazowych tego terenu. Odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy ma zatem również silne oparcie we wspomnianej wyżej zasadzie prewencji. Zasadnie wskazano również w skardze kasacyjnej, że z punktu widzenia przedmiotowych zakazów, w tym zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, nie ma znaczenia to, że inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej (tj. siedliska rolniczego – zob. pkt 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy). Teren inwestycji jest terenem rolnym dotychczas niezabudowanym. Z punktu widzenia przedmiotu ochrony istotny jest bowiem wpływ takiej nowej zabudowy na krajobraz, a nie to, czy planowana zabudowa będzie stanowić zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1433/19, CBOSA). Reasumując, organy ochrony przyrody nie przekroczyły granic władzy dyskrecjonalnej odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. 6.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. 6.12. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.