II OSK 1733/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 201/23 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr NK-II.4131.3.2023.ES w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LXIII/899/22 Rady Miasta Białystok z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (w rejonie ulic Daliowej i Leśna Polana) 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę w odniesieniu do ustaleń części tekstowej i graficznej planu miejscowego odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12MN i w tym zakresie uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy Białystok kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 201/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Białystok (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") z 19 stycznia 2023 r. nr NK-II.4131.3.2023.ES w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LXIII/899/22 Rady Miasta Białystok z 20 grudnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (w rejonie ulic Daliowej i Leśna Polana), (dalej: "uchwała", "plan miejscowy"): uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 26 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego w zakresie słów: "16 KDW, 17 KDW (ul. Poziomkowa)" oraz ustaleń części tekstowej i graficznej planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12 MN, i w tym zakresie skargę oddalił. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z 19 stycznia 2023 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały, wskazując, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p"). Zdaniem Wojewody, w granicach obszaru objętego planem znajdują się istniejące drogi wewnętrzne zlokalizowane w obrębie terenu planistycznego 3.12MN, które nie zostały wydzielone planistycznie, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wydanego aktu organ nadzoru wyjaśnił, że z uwagi na brak wydzielenia istniejących dróg wewnętrznych w obecnym stanie prawnym brak jest obsługi komunikacyjnej dla m.in. zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz dla części pojedynczych domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, które posiadają dostęp do drogi publicznej 2KD-L (ul. Dojlidy Górne) poprzez drogi wewnętrzne. Wojewoda zauważył ponadto, że w § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały błędnie wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 16KDW i 17KDW "przeznacza się pod drogi publiczne" – powyższe tereny stanowią drogi wewnętrzne, co potwierdza zarówno dalsza część treści uchwały, jak i legenda w załączniku graficznym. 2.2. Gmina Białystok zarzuciła w skardze naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że sprzeczne z ww. przepisem jest nie wydzielenie w planie istniejących dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy ww. drogi faktycznie istniejące posiadają różny status prawny (zarówno co do charakteru, tj. np. dojścia, dojazdu, jak i prawa własności), tym samym wydzielenie tych dróg w planie mogłoby stanowić nadmierną ingerencję w prawo własności i stanowić przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego, że "brak wydzielenia istniejących dróg wewnętrznych" stanowi istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego warunkujące konieczność stwierdzenia nieważności planu oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g.") poprzez unieważnienie przedmiotowej uchwały w całości, w sytuacji gdy stwierdzone naruszenie dotyczy tylko fragmentu planu. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała w sprawie planu miejscowego może uwzględniać także pośrednią formę dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, istniejący układ działek na obszarze planu oraz ich struktura własnościowa, w tym na terenie 3.12MN zapewnia dostęp każdej z nich do drogi publicznej. Odnośnie błędnego wskazania w § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 16KDW i 17KDW "przeznacza się pod drogi publiczne" Gmina wskazała, że tekst planu należy odczytywać łącznie z ustaleniami rysunku planu, a zarówno rysunek planu, jak również część tekstowa dokumentu, pomimo zapisu zawartego w § 26 ust. 1 pkt 1, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Wskazywane przez organ nadzorczy naruszenia dotyczą jedynie niewielkich fragmentów uchwały, dlatego też w ocenie skarżącej nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie uchylenia jedynie części uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, wskazując, że po dokonaniu ponownej analizy sprawy zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części dotyczącej § 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "16 KDW, 17 KDW (ul. Poziomkowa)" oraz wszystkich ustaleń części tekstowej i graficznej planu dla terenu oznaczonego jako 3.12MN. Podkreślono, że w żadnym zapisie planu nie dopuszczono możliwości obsługi komunikacyjnej terenów mieszkalnych poprzez służebność drogową. 2.4. W piśmie z 3 kwietnia 2023 r. skarżąca podzieliła zasadność wykreślenia z uchwały jedynie części § 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "16KDW, 17KDW (ul. Poziomkowa)". W zakresie terenu 3.12MN Gmina podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze. 2.5. WSA w Białymstoku we wskazanym na wstępie wyrku podzielił stanowisko organu nadzoru, że w treści § 26 ust. 1 pkt 1 planu, błędnie wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 16 KDW i 17 KDW (ul. Poziomkowa) – "przeznacza się pod drogi publiczne wraz z infrastrukturą techniczną oraz zielenią urządzoną". Powyższy zapis pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z pozostałymi postanowieniami planu, tj. § 26 ust. 1 pkt 2 oraz § 26 ust. 4 pkt 2 planu, a także załącznikiem nr 1 do uchwały. W odniesieniu do postanowień odnoszących się do terenu oznaczonego w planie symbolem 3.12MN, Sąd zgodził się z organem, że brak wydzielenia planistycznego w granicach tego obszaru istniejących dróg wewnętrznych pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. Skutkuje bowiem brakiem określenia w uchwale na obszarze objętym symbolem 3.12MN układu komunikacyjnego zapewniającego dostęp tego terenu do dróg publicznych, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podniesiono, że istniejący układ działek na obszarze planu - teren 3.12 MN w obecnym stanie prawnym nie zapewnia dostępu dla każdej działki budowlanej do drogi publicznej. Brak wydzielenia planistycznego dróg wewnętrznych w obrębie omawianego terenu pozostaje w ewidentnej sprzeczności z obowiązkiem określenia w planie konkretnego przeznaczenia danego terenu oraz określenia obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. Podzielono stanowisko, że brak dostępu do drogi publicznej dla terenów takich jak tereny mieszkaniowe, na których dopuszczalna jest zabudowa jest sprzeczne z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., gdyż nie będzie możliwe zapewnienie dostępu do drogi publicznej na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Białystok, zaskarżając go w części oddalającej skargę - w zakresie ustaleń tekstowej i graficznej planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12 MN. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) naruszenie art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit.a i b rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zapewnia dostępu do drogi publicznej dla każdej działki budowlanej, a tym samym brak jest - zdaniem WSA w Białymstoku - w tymże planie obsługi komunikacyjnej dla terenu 3.12MN (strona 19 uzasadnienia); w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego powiązanie komunikacyjne terenu 3.12MN z zewnętrznym systemem komunikacyjnym (drogą publiczną 2KD-L, ul. Dojlidy Górne) zgodnie z zapisami planu jest niemożliwe (vide: str. 22 uzasadnienia), w sytuacji gdy rozwiązania przyjęte w planie, ani nie naruszają dotychczasowego systemu komunikacyjnego dla istniejącej zabudowy (na obowiązującym terenie działki zbudowane mają dostęp do drogi publicznej), jak i stwarzają elastyczny system przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w przyszłości (dostęp do drogi publicznej nowopowstałych działek budowlanych może odbywać się w sposób bardziej różnorodny, dostosowany do konkretnych potrzeb danego właściciela nieruchomości); 2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na sformułowaniu tezy, iż ustawodawca nakłada wymóg zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej do każdej działki budowlanej, w sytuacji gdy taki obowiązek nie wynika z ww. przepisów; 3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez sąd obowiązku wynikającego z tego przepisu tj. obowiązkowego uwzględnienia wymagań wynikającymi z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym potrzeb w zakresie dróg ogólnodostępnych, a wynikających ze stanu własności o charakterze publicznym na przedmiotowym terenie i ewentualnej potrzeby ich poszerzenia, co jednocześnie skutkuje ograniczeniem lub odebraniem prawa własności właścicieli działek prywatnych; 4) naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. poprzez nie zastosowanie pierwszej z ww. norm prawnych i nie uwzględnienie przy ocenie niniejszej sprawy przysługującego gminie władztwa planistycznego, który jako organ samorządu terytorialnego, działający lokalnie, winień uwzględniać uwarunkowania lokalne i potrzeby mieszkańców określonego terenu, a który w niniejszej sprawie właśnie - uwzględniając powyższe czynniki - przyjął określone rozwiązania planistyczne bardziej elastyczne i dostosowane do indywidualnych potrzeb właścicieli nieruchomości położnych na przedmiotowym terenie (odwrotnie niż wskazuje Sąd, który wymaga aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjęte rozwiązania dotyczące dróg miały charakter sztywny); 5) naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie tejże normy prawnej i przyjęcie iż, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączają możliwość prawną ustanowienia służebności gruntowej (art. 285 i nast. k.c.), gdy takiego rozwiązania nie przyjęto wprost w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym nie mogą - o ile nie jest to wyraźnie wskazane w u.p.z.p. - wyłączać stosowania innych przepisów powszechnie obowiązujących (które wraz z innymi przepisami kształtują zakres prawa własności); 6) naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: "p.u.s.a.") poprzez przekroczenie zakresu sprawowania kontroli przez sądy administracyjne, które powinno być dokonywane pod kątem zgodności z prawem, a nie powinno obejmować oceny merytorycznej przyjętych rozwiązań, co miało miejsce w niniejszej sprawie (co stanowi również wkroczenie w zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego o czym w zarzucie pkt 4 wyżej). II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, co do istniejących dróg wewnętrznych w oparciu o informacje wskazane w GIS-Geographic Information System (www.gisbialystok.pl), w sytuacji, gdy jest to portal informacyjny, mający charakter poglądowy, nie jest oficjalnym dokumentem urzędowym, który może stanowić podstawę do jakichkolwiek czynności administracyjnych, w sytuacji gdy sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie); powyższe ustalenia stały się podstawę sformułowania przez sąd zarzutu co do nieuwzględnienia w przedmiotowym planie istniejących dróg wewnętrznych na terenie 3.12MN, a tym samym naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. stanowiącego podstawę wyroku w zaskarżonej części. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę w zakresie ustaleń tekstowej i graficznej planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12 MN i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie oddalającym skargę w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12MN oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie, ustalona przez pryzmat treści zaskarżonego wyroku oraz treści skargi kasacyjnej, sprowadza się do jednego zagadnienia. Otóż chodzi o to, czy brak wydzielenia dróg publicznych lub dróg wewnętrznych na terenie 3.12MN może być uznany za istotne naruszenie prawa, uzasadniające wyeliminowanie z porządku prawnego części uchwały dotyczącej tego terenu. Na obecnym etapie postępowania nie stanowi już natomiast przedmiotu sporu kwestia legalności § 26 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego w zakresie słów: "16 KDW, 17 KDW (ul. Poziomkowa)". W tej części wyrok WSA w Białymstoku nie został zaskarżony przez Gminę skargą kasacyjną. W toku postępowania sądowego Wojewoda przyznał również, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (zob. s. 3 odpowiedzi na skargę). 4.4. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze poczynić cztery uwagi natury ogólnej, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej rozwiązań przyjętych w planach miejscowych, zwłaszcza w związku ze skargą gminy na akt nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 91 w zw. z art. 98 u.s.g.) lub ze skargą wniesiona przez organ nadzoru na plan miejscowy (art. 93 u.s.g.). Po pierwsze, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Nadzór wojewody nad wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego ograniczony jest do kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Mając na uwadze przywołaną wyżej konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21, CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, CBOSA). Po drugie, akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14, CBOSA). Mówiąc przy tym o wykładni aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze wszelkie, powszechnie akceptowane w demokratycznych porządkach prawnych, metody wykładni (m.in. językowej, systemowej, funkcjonalnej) oraz wnioskowania prawnicze. W realiach niniejszej sprawy należy jeszcze dodać, że dokonując wykładni planu miejscowego, nie można ograniczać się do literalnego odczytania danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień tego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki (por.np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21, CBOSA). Po trzecie, dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konsytuacji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W tym kontekście nie można również pomijać zagadnienia ochrony praw słusznie (w dobrej wierze) nabytych przez właścicieli nieruchomości, którzy w oparciu o kwestionowany przez organ nadzoru plan miejscowy uzyskali ostateczne decyzje administracyjne oraz rozpoczęli lub zrealizowali określone inwestycje. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji, w których plan ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, a powstające wątpliwości interpretacyjne nie mogą zostać rozstrzygnięte w drodze wykładni pozwalającej zachować sporny plan miejscowy w obrocie prawnym. W każdym przypadku musi przy tym chodzić o naruszenia prawa na tyle poważne, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Po czwarte, w świetle zasady proporcjonalności, regułą powinno być stwierdzenie nieważności planu miejscowego w tej tylko części, która obejmuje wadliwe, niezgodne z prawem postanowienia tego aktu prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości jest uzasadnione w szczególności wówczas, gdy wyeliminowanie tylko wadliwych postanowień planu sprawi, że akt ten pozbawiony będzie obligatoryjnych elementów lub będzie aktem dysfunkcjonalnym, który nie będzie mógł pełnić swojej podstawowej funkcji. Konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości winna być przekonująco wyjaśniona w skardze, a następnie w wyroku sądu administracyjnego. 4.5. Mając na uwadze opisaną wyżej istotę sporu oraz podstawowe zasady uwzględniane przy kontroli legalności aktów nadzoru lub skarg organu nadzoru na plan miejscowy trzeba przede wszystkim wskazać, że sporny teren 3.12MN: (i) ma względnie niewielką powierzchnię względem całego obszaru objętego planem; (ii) stanowi względnie wąski obszar położony na tyłach istniejącej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulic Dojlidy Górne i Stoczni Gdańskiej (na północy); (iii) w zasadniczej części składa się z pojedynczych, wąskich działek, które w przyszłości będą mogły podlegać podziałom na mniejszej działki budowalne; (iv) istniejąca już na terenie 3.12MN zabudowa mieszkalna ma zapewnioną komunikację z drogami publicznymi. W takim stanie faktycznym Gmina zasadnie podniosła, że brak jest potrzeby wydzielenia dróg wewnętrznych do każdej z niezabudowanych działek. Tego rodzaju postanowienie planu miejscowego, w realiach niniejszej sprawy, stanowiłoby nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości zlokalizowanych na terenie 3.12MN, ale również w prawo własności zabudowanych już nieruchomości oddzielających sporny teren od ul. Dojlidy Górne. Charakterystyczne jest, że właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie 3.12MN nie zgłaszali uwag w toku procedury planistycznej co do kwestii układu komunikacyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, z art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt. 9 lit.a rozporządzenia nie wynika, aby w planie miejscowym, w każdym przypadku, musiał być zapewniony dostęp do drogi publicznej do każdej działki budowalnej, bezpośredni lub poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej. Należy zauważyć, że w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej może być zapewniony również przez drogę wewnętrzną oraz przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Z przepisu tego nie wynika przy tym, aby obsługa komunikacyjna nieruchomości mogła odbywać się wyłącznie przez drogi wewnętrze przewidziane w planie miejscowym, w tym ujęte na rysunku planu. Z kolei służebność może być ustanowiona w drodze czynności prawnej, w drodze orzeczenia sądu lub w drodze decyzji administracyjnej (zob. m. in. art. 145 k.c. oraz 285 k.c.; por. np. J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki [w:] J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Warszawa 2016, teza 5 do art. 285). Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast możliwości ustanowienia służebności, w tym służebności przejazdu lub służebności drogi konicznej, w uchwale rady gminy dotyczącej planu miejscowego. Podsumowując, obowiązujące przepisy nie wymagają, aby bezwzględnie w każdym przypadku w planie miejscowym wyznaczony został dojazd do każdej działki położonej na terenie, na którym dopuszczono zabudowę, chociażby poprzez planowane drogi wewnętrzne. W razie braku wyznaczenia takiego dojazdu, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych (por. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1118/11; wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 659/14; wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 367/22; wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 480/22; wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2998/20 – CBOSA; A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, teza 42 do art. 15; M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, Warszawa 2023, rozdział II.E). Dodać należy, że konkluzja ta nie pozostaje również w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z faktu, że mamy do czynienia z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, nie wynika per se, że sprzeczne z takim przeznaczeniem jest poprowadzenie przez ten teren dróg wewnętrznych lub dojazdów do innych nieruchomości w drodze czynności prawnych dokonanych między zainteresowanymi właścicielami. Tego rodzaju drogi lub dojazdy pełnią bowiem funkcję służebną wobec funkcji podstawowej terenu (tj. funkcji mieszkalnej). Ponadto, należy zauważyć, że do przesłanek ustanowienia służebności drogi koniecznej nie należy zgodność ustanawianej służebności z planem miejscowym (zob. art. 145 k.c.). W orzecznictwie wskazuje się, że także przepisy z zakresu prawa budowlanego nie stanowią bezwzględnej przeszkody do przeprowadzenia drogi koniecznej przez nieruchomość zabudowaną (zob. np. uchwałę SN z 5 listopada 2014 r., sygn. akt III CZP 74/14, OSNC 2015/7-8/85 oraz postanowienie SN z 14 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 517/07, LEX nr 515727). Można zatem przyjąć, że sąd powszechny rozstrzygając sprawę o ustanowienie drogi koniecznej nie wkracza w sferę kompetencji organu planistycznego lub organu administracji publicznej uprawnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o pozwoleniu na budowę (por. np. postanowienie SN z 30 września 2020 r., sygn. akt III CSK 31/18, OSNC 2021 nr 7-8, poz. 51). Reasumując, okoliczność, że w odniesieniu do części planu miejscowego, która została przeznaczona pod zabudowę, nie przewidziano w tym planie systemu dróg publicznych lub wewnętrznych, nie skutkuje, niejako automatycznie, tym, że teren ten nie będzie mógł być w przyszłości zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planem. 4.6. Bezzasadne okazały się natomiast pozostały zarzuty skargi kasacyjnej, w tym dotyczące naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Białymstoku nie dokonał oceny uchwały pod innym kątem niż legalność. W sprawie niniejszej zaistniał poważny spór o charterze prawnym dotyczącym wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w skardze kasacyjnej. Okoliczność, że NSA rozstrzygając ostatecznie ten spór zajął inne stanowisko niż w WSA w Białymstoku w żadnym stopniu nie podważa prawidłowości kryteriów oceny zaskarżonego aktu, jakie przyjął Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Sąd I instancji nie formułował ocen, czy zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest słuszne, ale dokonał oceny, czy jest zgodne z prawem. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zasada orzekania na podstawie akt sprawy nie wyklucza per se posiłkowego odwoływania się przez sąd administracyjny do publicznie dostępnych partali mapowych, zwłaszcza jeżeli są one prowadzone przez podmioty publiczne (zob. art. 106 § 3 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy to odwołanie się dotyczyło zresztą okoliczności niezaprzeczonej przez Gminę, tj. wyodrębnienia drogi dojazdowej obsługującej kompleks budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na terenie 3.12MN. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę w odniesieniu do ustaleń części tekstowej i graficznej planu miejscowego odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12MN i w tym zakresie, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Skutkiem niniejszego wyroku, z uwzględnieniem wyroku WSA w Białymstoku z 9 maja 2023 r. w części niezaskarżonej skargą kasacyjną, jest to, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody zostało wyeliminowane z obrotu prawnego za wyjątkiem tej tylko jego części, która stwierdzała nieważność § 26 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego w zakresie słów: "16 KDW, 17 KDW (ul. Poziomkowa)". 4.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.