II OSK 535/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/21 w sprawie ze skargi P. L. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę P. L. (dalej: "skarżący", "inwestor") na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor Generalny") z [...] marca 2021 r., znak: [...]. Postanowieniem tym Dyrektor Generalny utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. (dalej: "Dyrektor Regionalny") z [...] maja 2020 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, studni, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków, na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] w miejscowości S., obręb D. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. L., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: - niezasadne oddalenie skargi na postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem: a) art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedostateczne uzasadnienie, na jakich organ oparł się dowodach, a jakim odmówił wiarygodności, b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wobec wydania decyzji w oparciu o niepełny i nierzetelnie zebrany materiał dowodowy, c) art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela i wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nierzetelnie zebrany materiał dowodowy, - brak uwzględnienia skargi, mimo wydania przez organ rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowej w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznej, albowiem sporny teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, w konsekwencji czego była dopuszczalna możliwość zabudowy, co skutkuje uniemożliwieniem zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd do uznania, że organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, mimo: - udokumentowanych przez skarżącego warunków inwestycji, - planowanych prac na spornym terenie, - pierwotnie braku przeciwwskazań ze strony organu na dokonanie przedsięwzięcia co stanowi podstawę do wydania pozytywnej decyzji, 2. art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnioną ingerencję organu w prawo własności skutkującą ograniczeniem prawa własności skarżącego bez ustawowego upoważnienia i z przekroczeniem koniecznych w demokratycznym państwie celów określonych Konstytucją; 3. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i działanie organu prowadzące do znacznego ograniczenia prawa własności, w sposób całkowicie nieuprawniony, czym naruszono podstawową zasadę konstytucyjną ochrony prawa własności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ nie zbadał czy w okolicy przedmiotowych działek występują zabudowy mieszkalne, nie wystąpił też o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez nadesłanie informacji i dokumentacji dotyczących rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą – działek sąsiadujących i realizowanych na nich funkcji ze szczególnym wskazaniem zabudowy znajdującej się na tych działkach. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie, oddalając skargę. W szczególności, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na to, że dla działek nr [...] i [...], objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy, w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego, ustalono przeznaczenie wyłącznie pod zabudowę letniskową, natomiast nie przewidziano wnioskowanej przez skarżącego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. 3.5. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Po pierwsze, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Generalnego w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy do wydania przez organ uzgadniający kwestionowanego postanowienia, a tym samym nie naruszono art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że stan faktyczny, istotny z punktu widzenia dokonania przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), był niesporny. Otóż planowane pod zabudowę domem jednorodzinnym działki stanowią, według ewidencji gruntów i budynków, grunty leśne oznaczone symbolem LsV oraz LsVI. Podobnie, nie było sporne, że w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. (uchwała nr XXII/213/93 z dnia 4 czerwca 1993 r., zmieniona uchwałą nr IV/39/94 z dnia 29 listopada 1994 r.), teren, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, był przeznaczony pod zabudowę letniskową. Dla terenu tego nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast okoliczność, czy w sąsiedztwie działek inwestora znajduje się zabudowa jednorodzinna nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych. Organ ten nie bada bowiem spełnienia warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ale sprawdza, czy przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza ogólnego zakazu przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej: "u.g.r.l."). Uzupełniająco należy wskazać, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 81a k.p.a. nie mógł mieć w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest bowiem nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, ale przyznanie jej uprawnienia w postaci ustalenia warunków zabudowy. W tym kontekście tylko ubocznie trzeba zauważyć, że celem art. 81a § 1 k.p.a. nie jest rozstrzyganie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, ale przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy wskazać, że prawo własności nie jest jedyną wartością konstytucyjna, którą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, w świetle art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p., w sprawach ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenu należy przyjmować, za podstawę działań, ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W myśl zaś art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wymaga podkreślenia, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, istotną rolę odgrywa ochrona lasów. Lasy stanowią bowiem jeden z podstawowych elementów środowiska, niezbędny do zachowania zasady zrównoważonego rozwoju. Funkcja ochronna lasów przejawia się w szczególności w ich korzystnym wpływie na kształtowanie globalnego i lokalnego klimatu, skład atmosfery, w regulacji obiegu wody w przyrodzie, przeciwdziałaniu powodziom, lawinom i osuwiskom, ochronie gleb przed erozją i krajobrazu przed stepowieniem, zachowaniu potencjału biologicznego wielkiej liczby gatunków i ekosystemów, a także różnorodności krajobrazu i lepszych warunków produkcji rolniczej (por. np. I. Przybojewska, Lasy w kontekście prawnych unormowań ochrony klimatu, "Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska", 2023, nr 1, s. 3 i cyt. tam piśmiennictwo). Z punktu widzenia dokonywania wykładni i stosowania przepisów dotyczących ochrony lasów istotne znaczenie ma również to, że zakres funkcji ochronnej lasów wyznaczają również pozostałe podstawowe zasady ochrony środowiska, w tym zasada prewencji oraz przezorności (por. np. P. Korzeniowski, w: Kształtowanie się instytucji prawnej lasów ochronnych, w: O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, pod red. B. Jaworskiej-Dębskiej, Łódź 2017, s. 354). Wymaga podkreślenia, że zasady prewencji oraz przezorności (ostrożności) mają nie tylko swoje umocowanie w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), ale stanowią również, obok m.in. zasady wysokiego poziomu ochrony, podstawę polityki prowadzonej przez Unię Europejską w zakresie ochrony środowiska (zob. art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Wyżej już wskazano, że ustawową zasadą jest kontunuowanie leśnego wykorzystania gruntów leśnych (art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 u.g.r.l.). Zasada ta w pełni koresponduje z przywołanymi wyżej podstawowymi zasadami ochrony środowiska oraz szczególną funkcją lasów. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość wprowadzenia zabudowy na gruntach leśnych na terenach objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) stanowi zatem wyjątek, który musi być interpretowany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Należy przyjąć, że w świetle zasad zrównoważonego rozwoju oraz zasad prewencji i przezorności (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy w realiach danej sprawy znajduje zastosowanie wyjątek od wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), powinny być rozstrzygane na rzecz zachowania funkcji leśnej tych gruntów (in dubio pro natura). Warto odnotować, że w dotychczasowym orzecznictwie, w kontekście spraw dotyczących zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podkreślano, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 u.p.z.p. utracił moc obowiązującą (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013/2/20; wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 261/16; wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1069/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nieobowiązujący już plan miejscowy z 1993 r. dopuszczał na działkach leśnych nr [...] i [...] wyłącznie zabudowę letniskową. Tymczasem skarżący wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z punktu widzenia ochrony środowiska, funkcja letniskowa (rekreacji indywidulanej), czyli funkcja służąca okresowemu wypoczynkowi, z reguły związanemu z korzystaniem z walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu i jego otoczenia, ze swej istoty związana jest z mniejszą presją na środowisko, niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna, czyli funkcja służąca całorocznemu zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Dlatego też WSA w Warszawie nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oddalając skargę w sytuacji, gdy plan miejscowy z 1993 r. dopuszczał na działkach leśnych nr [...] i [...] wyłącznie zabudowę letniskową. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.