II OSK 2411/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2396/17 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] marca 2017 r., 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R. W. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2396/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji R. W. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce ew. nr [...] (obr. D.) w gminie P.. Postępowanie toczyło się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Działka inwestycyjna znajduje się również w granicach obszarów Natura 2000 [...] oraz Ostoja [...] Organ uznał, że inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz.Woj. [...] ze zm.), który wprowadza zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" na terenie tego zespołu. Zdaniem organu odwoławczego projekt decyzji jest też niezgodny z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...], tj. z zakazem niszczenia i uszkadzania gleby. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy zatem rozumieć zmianę rodzaju użytkowania. Tym samym zmiana użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Z akt sprawy wynika, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję stanowi grunt rolny. Oznaczona jest bowiem na mapie ewidencyjnej jako Ps V, czyli - zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) - grunty orne, pastwiska trwałe. Z akt sprawy, w tym z treści zażalenia, wynika, że jest ona użytkowana na cele rekreacyjne (wiata, miejsce na ognisko, ławki, pomost). Nie jest tam prowadzona działalność rolnicza, lecz nie oznacza to, że posadowienie domu mieszkalnego nie zmieni sposobu użytkowania tego terenu. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzą odstępstwa sformułowane w § 3 ust. 2 rozporządzenia Nr [...]. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z rysunkiem Studium, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., teren planowanej inwestycji nie stanowi obszaru zwartej zabudowy. W niniejszej sprawie nie można również mówić o uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej. Rzeczywiście działki wymienione przez inwestora w zażaleniu są zabudowane, jednak planowana zabudowa powinna stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy. Należy przez to rozumieć sytuowanie zabudowy na działce przylegającej do działek zabudowanych. W stanie faktycznym sprawy działki przylegające do należącej do inwestora są oznaczone nr: [...] od strony wschodniej, [...] od strony południowej oraz [...] od strony północnej; od strony zachodniej działka graniczy z Jeziorem [...]; tylko działka od strony północnej [...] jest zabudowana, zatem nie zachodzą niezbędne przesłanki do zastosowania odstępstwa od omawianego zakazu. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, według którego organ błędnie ustalił, jakoby przedmiotowa budowa nie stanowiła uzupełnienia istniejącej zabudowy, ponieważ "nie nadał prawidłowego znaczenia faktowi, że na działce znajdują się inne budowle tj. wiata, miejsce na ognisko, ławki, pomost", organ wskazał, że wymienione obiekty nie stanowią zabudowy mieszkaniowej; tylko istnienie takiej, daje podstawę do odstąpienia od stosowania wymienionego zakazu. Z uwagi na wykazaną niezgodność projektu decyzji z przepisami rozporządzenia Nr [...], odstąpiono od oceny wpływu projektowanej decyzji na obszary Natura 2000. Organ odwoławczy podzielił zasadność posłużenia się w sprawie aktami postępowania z 2015 r., jak również zdjęciami zamieszczonymi na stronach serwisów Google Maps oraz Geoportal.gov.pl. Dane z powyższych materiałów nie były przesądzające w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, stanowiły jedynie materiał pomocniczy. Najistotniejszym dokumentem w sprawie był projekt decyzji przekazany do uzgodnienia i zawarte w nim mapy, na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy. Skargę na to postanowienie wniósł R. W., zarzucając naruszenie art. 136, w zw. z art. 144 i z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, nie było dopuszczalne uzgodnienie projektu decyzji, wobec zakazu wynikającego z rozporządzenia Nr [...], tj. zakazu zmiany sposób użytkowania ziemi. Prawidłowo w tym zakresie przytoczono uwarunkowania prawne, jak i ustalenia faktyczne. Sąd argumentację organu w danym zakresie uznał za własną. Sąd wskazał ponadto, że w orzecznictwie bywa formułowana kategoryczna teza, że ograniczeń stanowionych m.in. na terenach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego nie można rozumieć, co do zasady, jako wykluczających możliwość zabudowy. Poglądy tego rodzaju nie przystają jednak do brzmienia konkretnych regulacji. Jak stanowi ustawa o ochronie przyrody, zespoły przyrodniczo - krajobrazowe są tworzone w celu zachowania fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługującego na ochronę, ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43). W tym kontekście nie bez znaczenia jest to, czy określony teren stanowi przestrzenie otwarte czy też jest zurbanizowany. Kwestia więc, czy możliwa jest na terenach dotąd niezainwestowanych realizacja nowej zabudowy może mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia kształtowania walorów krajobrazowych, a więc także ich ochrony. Poza oceną Sądu, jak i uprzednio orzekających organów administracji, pozostaje natomiast w danym przypadku kwestia, czy w przedmiotowej sprawie zakazy wynikające z rozporządzenia Nr [...] są zasadne. Może być to badane wyłącznie w ramach wniesienia stosownej skargi na akt prawa miejscowego. Należy podkreślić, że różnica pomiędzy reżimami ochronnymi, gdy chodzi o tereny szczególnie chronione, jak parki narodowe i rezerwaty, a pozostałymi, gdzie rygory w zakresie ochrony nie są tak daleko idące, polega w istocie na tym, że w tych pierwszych, z mocy samej ustawy, zabroniona jest generalnie realizacja obiektów, które nie służą celom ochrony przyrody, co nie dotyczy tylko fragmentów objętych ochroną krajobrazową (art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody), zaś - na pozostałych - zakazy, które także mogą pośrednio ograniczać możliwość zabudowy, są kształtowane w drodze aktów prawa miejscowego, zależnie od potrzeb, spośród wymienionych w ustawie (np. dla zespołów przyrodniczo - krajobrazowych w art. 45 ust. 1 tej ustawy). W przypadku tych drugich terenów oznacza to, że możliwe jest ustanowienie zakazów skutecznie zapewniających realizację celów jego utworzenia, spośród wymienionych w ustawie, także, gdy prowadziłoby to do ograniczenia możliwości zabudowy terenów, które np. nie były dotąd w tym celu wykorzystywane. Nie sposób przy tym uznać, aby samo prawo zabudowy było integralnym atrybutem, chronionego na szczeblu Konstytucji prawa własności, gdy chodzi o każdą nieruchomość. Brak więc podstaw by uznać, że - gdy chodzi o nieruchomości rolne, także te niewykorzystywane na te cele (lecz np. rekreację) - prawo generalnie gwarantuje możliwość ich zabudowy, wedle potrzeb właściciela (tu - realizacja budynku), niezależnie od uwarunkowań na danym terenie. Błędne są konstatacje, jakoby rozumienie reguł, dotyczących m.in. zespołów przyrodniczo - krajobrazowych, jako skutkujących zakazem zabudowy, oznaczało objęcie tych terenów rygorami tak daleko idącymi jak w przypadku obszarów szczególnie chronionych (parków narodowych i rezerwatów). Jak wskazano, obowiązujące tam ograniczenia zamykają bowiem możliwość realizacji wszelkiego rodzaju przedsięwzięć, innych niż służące celom ochrony (z wyłączeniem obszarów ochrony krajobrazowej). W danym zaś przypadku zakaz dotyczy wyłącznie realizacji przedsięwzięć na terenach, które dotąd były wykorzystywane w innych celach niż zabudowa i nie są w stosownym trybie przeznaczone pod zabudowę. Ograniczenia te nie są więc w istocie tak samo daleko idące. Sąd uznał za chybione zarzuty skargi, gdzie podnosi się, jakoby sprawa nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. Wprawdzie zawarte w aktach wydruki zdjęć satelitarnych nie są opatrzone datą, nie może być to jednak podstawa, aby odmówić im a priori wiarygodności, gdy chodzi o istotne, zawarte w nich informacje - stan zabudowy działki skarżącego, jak i terenów przyległych. Nie odbiega on od widocznego na załącznikach do uzgadnianego projektu decyzji, które winny być oparte na mapach, odzwierciedlających aktualne dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z dokumentacji wynika, że po stronie wschodniej, zachodniej ani też południowej w stosunku do działki skarżącego nie ma zabudowy. Skupiska zabudowy znajdują się jedynie po stronie północnej, po drugiej stronie polnej drogi. W takiej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że wynikający z rozporządzenia Nr [...] zakaz, służący ograniczeniu rozproszonej zabudowy na terenach zakwalifikowanych przez lokalnego prawodawcę jako mające o szczególne walory krajobrazowe, znajdzie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie sposób uznać, bowiem, aby planowana budowa prowadziła do uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. W myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] pojęcie to, jako służące zakreśleniu warunków odstępstwa od zakazu z § 1, nie może być wykładane rozszerzająco. Zdaniem Sądu, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej oznacza wyłącznie realizację dodatkowych obiektów bądź infrastruktury w obszarze nieruchomości, gdzie zabudowa mieszkaniowa już istnieje, co - oczywiście - w danym przypadku nie ma miejsca. Niezależnie od sposobu rozumienia pojęcia uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej - czy rozumieć ją szerzej, jak organ (gdy zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działkach sąsiednich), czy węziej (gdy istnieje już zabudowa mieszkaniowa na działce inwestycyjnej) - w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie warunek odstępstwa nie byłby spełniony. Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia przepisów postępowania, upatrywanego w braku możliwości zweryfikowania materiału dowodowego przez stronę, czy użycie materiałów sprzed kilku lat (w tym brak wizji w terenie), mógłby być skutecznie podnoszony, o ile zostałby powiązany z uprawdopodobnieniem, że okoliczności nim dowodzone nie zostały właściwie wyjaśnione. Tymczasem, nawet na etapie skargi, inwestor nie przedłożył dokumentów, z których treści wynikałoby, że stan faktyczny w istotnych elementach jest odmienny od tego, jaki odzwierciedlono w aktach sprawy, gdy chodzi o zainwestowanie działek po stronie wschodniej zachodniej oraz południowej, względem działki inwestycyjnej. Sąd podkreślił, że nie jest jego rolą w tym postępowaniu ocena, czy ograniczenie możliwości wykorzystania gruntów na inne cele niż dotychczas np. w następstwie zabudowy jest w danym przypadku zasadne. Kwestia ta mogłaby być rozważana wyłącznie w ramach badania legalności aktu prawa miejscowego, który dany zakaz ustanawia; dlatego chybiony są zarzuty, jakoby organ nie wyjaśnił, jaki wpływ miałaby planowana zabudowa na realizację celów ochronnych, dla których ustanowiono dany obszar. Ocena, czy wprowadzenie tego rodzaju rygoru było zasadne wykracza poza granice niniejszej sprawy. Sąd wskazał, że nie może mieć znaczenia w sprawie podnoszona okoliczność, jakoby - wobec analogicznych uwarunkowań formalnych - organ uzgodnił projekty decyzji, co do zabudowy nieruchomości, znajdujących się w sąsiedztwie działki inwestora. Przedmiotem badania jest bowiem legalność działania organu w rozpatrywanej sprawie, nie zaś generalnie kontrola jego funkcjonowania, przy wykonywaniu zadań orzeczniczych. W rozpoznawanej przypadku, wobec przywołanych uwarunkowań faktycznych i prawnych, istniała podstawa do odmowy uzgodnienia. Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla wyniku danej sprawy jest to, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia prowadziłaby także do naruszenia zakazu, określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...]. Jego przywołanie przez organ II instancji, w kontekście rozpatrywanej sprawy, było bezzasadne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. W., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. tj. § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [..] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]), zwane dalej rozporządzeniem, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia wadliwości postanowienia zarówno w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych, jak i materialnych, które powinny spowodować uchylenie postanowień organów I oraz II instancji, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, podczas gdy w organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ponadto nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśniły czy planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, nie przeprowadziły kontroli w terenie, wybiórczo oparły rozstrzygnięcie jedynie na zdjęciach lotniczych dostępnych pod adresem www.geoserwis.gdos.gov.pl bez wskazania choćby daty wykonania ortofotomapy, oraz bez umieszczenia tych ustaleń w aktach sprawy uniemożliwiając stronie zapoznania się z całością materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, - art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji na działkach przyległych; - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wskazanie przez organ II instancji nowej podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy tj. § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]), c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku i przyjęcie w całości, iż Sąd przyjmuje za własną argumentację poczynioną przez organy, a tym samym nierozwianie istniejących w danej sprawie wątpliwości, w tym związanych z prawidłowością sporządzenia przez organ uzasadnienia postanowienia, w tym również wątpliwości skarżącego w zakresie błędnej wykładni tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakaz obowiązujący na podstawie tego przepisu wyłącza możliwość zabudowy działki stanowiącej grunt niezabudowany znajdujący się na obszarze zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych; b) traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 poz. 1651 ze zm.), w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru. Jednocześnie traktowanie odstępstw od ww. zakazu w sposób skrajne zwężający. 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia i negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, podczas gdy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo- krajobrazowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w sprawie brak jest jednego z podstawowych dowodów niezbędnego do przeprowadzenia postępowania polegającego na uzgodnieniu inwestycji, a mianowicie oględzin terenu działki, na której planowana jest inwestycja. Oględziny działki powinny być przeprowadzone w sytuacji, gdy dana okoliczność nie została dostatecznie wyjaśniona, w tym przypadku kwestii istnienia zabudowań na działkach sąsiednich. Okoliczność tę - zdaniem WSA - całkowicie wyjaśniają wydruki satelitarne oraz mapy. Tymczasem wskazane przez Sąd wydruki i uznane jako dowód w sprawie nie posiadają daty, samo źródło ww. wydruków tj, www.geoserwis.gdos.gov.pl wskazuje, iż materiały znajdujące się na tej stronie nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Wykonane zdjęcia, ze względu na ich wykonanie w 1997- 2004 nie odzwierciedlają bowiem stanu istniejącego. Dodatkowo na kopii mapy sytuacyjno- wysokościowej nie uwzględniono budynków i innych obiektów budowlanych budowanych na zgłoszenie. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidują konieczności przeprowadzania inwentaryzacji powykonawczej takich budynków, co więcej nie wymagane jest również ich formalne zakończenie. Obecnie takimi budynkami są budynki letniskowe, budynki gospodarcze, wiaty, altany i inne o powierzchni do 35 m2. W tym zakresie należy wskazać, że na działce nr [...] również znajduje się budynek nieuwzględniony na mapie, ale sfotografowany przez skarżącego. Ponadto na działce [...] dokonywane są prace budowlane. Wbrew twierdzeniom WSA oraz organów uzgodnieniowych planowana inwestycja uzupełni zabudowę mieszkaniowa tj. będzie kontynuacją zabudowy mieszkaniowej istniejącej na sąsiadującej od północy działki [...] oraz sąsiadujących z nią działek [...] a także [...]. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, pełnomocnik skarżącego powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazano, iż z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał, dlaczego przedmiotowa inwestycja powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, a w konsekwencji prowadzi do negatywnego zaopiniowania decyzji, dokonując wyłącznie wykładni pojęcia "zmiana sposobu użytkowania", a to wydaje się być niewystarczające, gdyż brak jest oceny, dlaczego w konkretnym przypadku, na skutek zabudowy działki, dojdzie do naruszenia, chronionych w § 2 rozporządzenia "walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych". WSA, popierając argumentację organu II instancji ustalającego znaczenie stosowanych przepisów rozporządzenia, jak również ustawy o ochronie przyrody, nie uwzględnił zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji RP co doprowadziło do obejścia prawa przez organ oraz sytuacji, gdzie przepisy mające na celu ochronę przyrody stają się ukrytą formą wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie wskazał, że planowana budowa budynku mieszkalnego będzie kontynuacją istniejącej zabudowy w kierunku południowym, czyli rozszerzeniem obszaru zabudowanego. Kontynuacja zabudowy nie stanowi jej uzupełnienia, lecz jej rozszerzenie. Uzupełnienie zabudowy dotyczy sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie, bez rozszerzania zewnętrznych granic terenu zabudowanego. Zatem kontynuacja zabudowy nie może stanowić jej uzupełnienia. Organ wskazał, że rozporządzenie Nr [...] wprowadza zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust, 1 pkt 7). Zakaz zabudowy nie został ustanowiony w danej formie ochrony przyrody, ale jest on, w przedmiotowym przypadku, skutkiem zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Pewnego rodzaju "zakaz zabudowy" może wynikać z innych zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym. Podobne stanowisko przedstawił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/12 oraz NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1046/13. Gdyby jednak Sąd przychylił się do zarzutów skargi kasacyjnej i miałby uznać, że wykładnia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi dokonana przez organy administracji była nieprawidłowa, należy wskazać, że bardziej prawidłowe wydaje się, żeby Sąd w niniejszej sprawie dokonał oceny zgodności przepisu prawa miejscowego - § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] z delegacją ustawową - art. 44 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, z późn. zm.), zgodnie z którym prawodawca lokalny wprowadza zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, jeżeli jest to właściwe dla ochrony obszaru lub jego części. Oczywiście Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zdaje sobie sprawę z faktu, że sądy administracyjne dokonują oceny zgodności z prawem aktów administracji i nie oceniają ich w odniesieniu do kryteriów słuszności, rzetelności, czy też gospodarności, lecz pewien wyraźny stopień naruszenia zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez prawodawcę lokalnego stanowi naruszenie prawa i nie może być sanowany przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwone podstawy. Uzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakaz obowiązujący na podstawie tego przepisu "zmiany sposobu użytkowania ziemi" stanowi w istocie zakaz zabudowy. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z nasłabszych form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zgodnie z art. 43 tej ustawy zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ta forma może być wprowadzona, gdy cenne fragmenty krajobrazu nie zostały objęte inną, dalej idącą formą ochrony. W art. 45 ust. 1 ustawy przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy, m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy). Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma zakazu zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca wprowadził wprost obligatoryjne lub fakultatywne zakazy zabudowy, czego nie zawarł w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc przyjmować, że takie zakazy wynikają również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, 11 lipca 2018 r. II OSK 453/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc poglądu Sądu I instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oznacza zakaz zabudowy. Z tych przyczyn zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zasługiwał na uwzględnienie. Zmiana sposobu użytkowania ziemi jest pojęciem niejasnym, zwłaszcza w kontekście przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Pod pojęciem tym należy rozumieć faktyczną zmianę sposobu użykowania gruntu w stosunku do dotychczasowego sposobu użytkowania. Naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi powinno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ta forma ochrony przyrody ma chronić "walory widokowe lub estetyczne", zatem zmiana sposobu użytkowania ziemi musi powodować negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu. Organ powinien w każdej sprawie dokonać indywidualnej oceny czy projektowana zabudowa nie będzie stała w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, z 19 listopada 2015 r., II OSK 671/14, z 16 maja 2018 r., II OSK 29[...]/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu błędnego zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż w związku z dokonaną przez organy i Sąd I instancji błędną wykładnią tego przepisu ocena zasadności tego zarzutu jest przedwczesna. Organy powinny wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny czy dokonana na skutek planowej budowy zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a zwłaszcza czy inwestycja będzie naruszać chronione walory widokowe i estetyczne i czy akurat na tym terenie takie walory występują. Oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem istniejącej już na tym terenie zabudowy. Co do wyjątku od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi przewidzianego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, organ najpierw ustali czy w ogóle przedmiotowa inwestycja narusza ten zakaz, a dopiero następnie dokona oceny w świetle aktualnego stanu faktycznego na tym terenie czy planowana zabudowa stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Przy czym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej oznacza wyłącznie realizację dodatkowych obiektów bądź infrastruktury w obszarze nieruchomości, gdzie zabudowa już istnieje. W związku z powyższym zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i 136 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ powinien ponownie ustalić aktualny stan faktyczny sprawy, zwłaszcza, że skarżący kwestionuje wiarygodność niektórych dowodów i przedstawia własne. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji na działkach przyległych nie został wystarczająco uzasadniony, gdyż strona skarżaca wskazała jedynie, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa, nie przedstawiła jednak żadnych dokumentów, z których wynikałoby kiedy ta zabudowa powstała i czy jej powstanie było uzgadnianie z organami ochrony środwiska co do zgodności z rozporządzeniem Nr [...]. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wskazanie przez organ II instancji nowej podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...]. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie, ma zatem prawo zmiany lub rozszerzenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] zawarto zakaz niszczenia i uszkadzania gleby, który również nie może być traktowany automatycznie jako zakaz zabudowy, lecz powinien być w konkretnej sprawie przez organ uzasadniony. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd wyjaśnił podstawę prawną orzeczenia, lecz - jak wskazano powyżej - ocena prawna Sądu opierała się na błędnej wykładni tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Natomiast ustalenie stanu faktycznego sprawy powinno nastąpić zgodnie z przedstawioną wyżej prawidłową wykładnią tego przepisu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a o kosztach postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.