II SAB/Gl 116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów w postępowaniu w kwestii podziału nieruchomości 1. stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasadza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 3. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. M. W. (dalej: strona, skarżąca), w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na "naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki", w sprawie "o uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], a w szczególności usunięcia fikcyjnych zapisów dotyczących rzekomego podziału i wydzielenia 2 lokali przez Wójta". Wniesiono o zobowiązanie Wójta Gminy w J. do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości w terminie 30 dni. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskodawczyni w dniu 17 stycznia 2020 r. zwróciła się do Wójta Gminy w J. o przeprowadzenie samokontroli i przywrócenie stanu prawnego zgodnego z prawem, dot. nieruchomości jw., przez usunięcie decyzji administracyjnej dotyczącej podziału nieruchomości bez zgody właścicielki całej nieruchomości – M. W. na dwa niezależne lokale. Osią sporu jest nadużycie prawa przez poprzedniego włodarza Gminy i wydanie decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości na dwa lokale, których stronie nie doręczono. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że strona wniosła do WSA skargi na bezczynność organu w sprawach objętych jej wnioskami z dnia 17 stycznia 2020 r. oraz z dnia 8 lutego 2021 r. Jak wynika z dokumentacji w tych sprawach, pisma nie stanowią wniosków, do rozpoznania których właściwy byłby Wójt Gminy J. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2020 r. Skarżąca zwróciła się o dokonanie samokontroli dokumentacji zamieszkiwanego przez nią budynku mieszkalnego położonego w J. jw., poprzez określenie piętra, jako poddasza użytkowego oraz "anulowanie" dokonanego wyodrębnienia lokali w przedmiotowym budynku. Uznając w tym zakresie swoją niewłaściwość Wójt przekazał wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., który po jego analizie uznał, że kwestie nim objęte winny być przedmiotem rozpoznania sądu powszechnego. W związku z przesłaniem akt sprawy do Urzędu Gminy w J. Wójt wydał w dniu 6 kwietnia 2020 r. postanowienie o zwrocie podania, które zostało uchylone przez organ II instancji. Ostatecznie postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wniosek z dnia 17 stycznia 2020 r. pozostawiony został bez rozpoznania w związku z jego nieuzupełnieniem przez wnioskodawczynię i uniemożliwieniem nadania mu dalszego biegu. Postanowienie w tym przedmiocie nie zostało zaskarżone przez zainteresowaną. Sprawa została więc ostatecznie zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. W ponagleniu tym, jako podstawę żądania, wskazywano przepisy k.p.a., zatem w tym trybie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność, a nie w zakresie przepisów podatkowych, choć ten wątek także pojawiał się w toku sprawy. Skarżąca doprecyzowała w toku postępowania sądowego (m. in. pismo z 14 lutego 2022 r.), że chodzi jej o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania kserokopii dokumentacji dotyczącej przekwalifikowania budynku parterowego na piętrowy oraz kwestii podziału nieruchomości na dwa lokale. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności. Skarżąca co prawda wnioskiem z 17 stycznia 2020 r. wniosła o "samokontrolę dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego położonego w J.", ale jednak wnioskiem z 8 lutego 2021 r. wskazała jednocześnie, iż domaga się sporządzenia i doręczenia ksero decyzji administracyjnej tam opisanej. Kwestionowała tam również dokonanie zmian przez Wójta dot. lokali w przedmiotowym budynku. W dniu 23 marca 2021 r. zostało złożone ponaglenie. Organ dopiero pismem z 29 marca 2021 r. zwrócił się o wskazanie, którego konkretnie aktu administracyjnego dotyczy wniosek. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej w piśmie z 7 kwietnia 2021 r. wniósł m. in. o przesłuchanie świadków na okoliczność stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości. Opisano również stan faktyczny dotyczący podziału nieruchomości na lokale. Wskazano, że na postawione przez organ pytanie może odpowiedzieć wskazany w piśmie świadek. Pismem z 27 kwietnia 2021 r. Wójt wskazał, że nie dysponuje dokumentem, o który strona wnioskowała. Wskazać należy, że w świetle art. 73 §2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z kolei zgodnie z art. 74 §2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skarżąca wskazywała, że jest stroną różnych postępowań w zakresie odnoszącym się do ww. nieruchomości (administracyjnych oraz podatkowych), co pośrednio potwierdziło również SKO w postanowieniu z 28 kwietnia 2021 r., gdzie to uznano zasadność ponaglenia i bezczynność organu. Chodziło m. in. o wadliwy podział nieruchomości na lokale oraz o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Nawet jeśli nie dochodzi do formalnego wszczęcia postępowania, to można uznać, iż jest ono wszczynane w sposób dorozumiany, poprzez prowadzenie konkretnych czynności w sprawie, co miało miejsce. Skoro tak, to ww. mogła skorzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 §2 k.p.a. Organ więc zamiast wydać żądany dokument, albo zastosować tryb z art. 74 §2 k.p.a., udzielił jedynie odpowiedzi z 27 kwietnia 2021 r., której treść nie satysfakcjonowała strony. Nie załatwiono zatem wniosku w należyty sposób. Ponieważ zachodziły wątpliwości co do wykładni wniosku skarżącej i żądań, które kierowała, Sąd uznał, że doszło do bezczynności, jednak bez rażącego naruszenia prawa. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota sumy pieniężnej została przyznana w adekwatnej wysokości 500 złotych, która skarżącej zadośćuczyni. Kwota wyższa oraz grzywna byłyby nieuzasadnione z uwagi na powyższe okoliczności. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.