II SA/Wa 855/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] lutego 2019 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zwolnienia P.A. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2019 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że policjant pełniąc służbę od [...] lipca 2007 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 786 dni (do 30 września 2019 r., z czego w latach 2017 – 2019 pozostawał łącznie na zwolnieniu lekarskim przez 551 dni. W dniu [...] lipca 2018 r. został wszczęte postępowanie dyscyplinarne w toku którego uznano policjanta winnym dziesięciu przewinień dyscyplinarnych związanych z nieterminową i nieprawidłową realizacją zadań służbowych. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny czy w ustalonym stanie faktycznym pozostawienie policjanta w służbie narusza jej ważny interes. Następnie wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że policjant w okresie od 27 lipca 2017 r. do 22 czerwca 2018 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby łącznie przez okres 10 miesięcy. W tym czasie policjant uczestniczył w zajęciach na aplikację radcowską, na której odbywanie nie otrzymał zgody przełożonego. Nie oznacza to jednak, że przełożony ograniczył mu prawa do aktywności pozasłużbowej, bo takie ograniczenie wynika z art. 62 ustawy o Policji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny uzasadniał wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby, któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Stwierdził też, że przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji klauzula generalna nie determinuje do przyjęcia określonego katalogu zdarzeń, które mogą spełniać to kryterium. Nie jest nim wyłącznie popełnione przewinienie dyscyplinarne, albo czyn, którego skutkiem jest przedstawienie zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie jest nim wyłącznie absencja policjanta w służbie, celowe opóźnianie jednoznacznego ustalenia zdolności do służby, a także uczestnictwo w zajęciach pozasłużbowych kosztem pełnionej służby. Jest to okoliczność lub szereg okoliczności, które są oceniane jako całość. Nie budzi wątpliwości, że wszystkie te okoliczności podlegały gruntownej ocenie etyczno - moralnej. Suma ocen tych zdarzeń i okoliczności w sposób dobitny uzasadnia decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji. Wskazano również, iż organ pierwszej instancji słusznie nadal swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż spełnia on wymagania określone w art. 108 §1 k.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. P.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że wydając zaskarżony rozkaz personalny naruszył art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędna wykładnię. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 § 1, art. 136 i art. 108 § 1 k.p.a. Podnosząc te zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyżej określonego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Sąd stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka do zwolnienia z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.). Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji - wydając sporne rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącej z Policji - dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że organ Policji wydając wskazane wyżej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, na wstępie wszelkich rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, należy wyraźnie podkreślić, że ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko liczne przywileje, ale też zwiększone obowiązki, a nawet pewne ograniczenia wolności osobistych. Jednym z wymogów jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który musi, kosztem swojego życia osobistego, wypełniać należące do niego obowiązki służbowe. Jednocześnie, przyjmuje się, że ochrona trwałości stosunku służbowego policjanta nie ma charakteru bezwzględnego. Można zatem zwolnić go ze służby nawet w przypadkach niezawinionych, gdy wymaga tego dobro formacji. Niemniej, podkreśla się jednak, że w przypadku, gdy zwolnienie ze służby następuje z przyczyn niezawinionych przez funkcjonariusza, organy Policji muszą dokładnie zbadać, czy ważny interes służby takie zwolnienie uzasadnia. Badając te okoliczności, organ zobowiązany jest uwzględnić fakt, iż Policja, jako formacja, ma do wykonania określone zadania, których realizacji nic nie powinno utrudniać. Dlatego jej funkcjonariusze muszą mieć odpowiednie kwalifikacje oraz predyspozycje psychiczne i zdrowotne. Konieczne też jest, by angażowali się w wykonywaną pracę i byli dyspozycyjni. Ustawa dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby, z przyczyn niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy uzasadniają to potrzeby tej formacji przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważnych interes służby. Przyjmuje się zarówno w judykaturze, jak i doktrynie, że organ Policji, aby skorzystać z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązany jest wykazać, dlaczego - mając możliwość wyboru określonego rozstrzygnięcia sprawy - zdecydował się na zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Oczywiste zatem jest, że ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, a przesłanki dokonanego wyboru powinny być należycie wyjaśnione w uzasadnieniu podjętych decyzji uznaniowych. W tej sytuacji, przyjmuje się, że skoro decyzja oparta na przepisie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter decyzji uznaniowej, to przedmiotem oceny Sądu, który rozstrzyga skargę, jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz zastosowana przez niego argumentacja. Innymi słowy, Sąd bada jedynie, czy podjęta w drodze uznania decyzja nie posiada cech dowolności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1123/15, LEX nr 2090372; podobnie: wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 264/16, LEX nr 2104981). Sąd nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sąd bada tym samym, czy rozstrzygnięcie organu nie zostało oparte na niedozwolonych kryteriach oraz czy jego argumentacja nie jest dowolna i arbitralna. Sąd administracyjny nie może natomiast analizować celowości i słuszności zwolnienia danego funkcjonariusza ze służby w Policji, a także nie powinien badać, czy - ze względów słusznościowych - mógłby on nadal pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji. Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 Kpa), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 Kpa), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w kontrolowanym przez organy okresie, nie pełnił służby łącznie przez okres 786 dni. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w przedłożonych organowi przez skarżącego zaświadczeniach lekarskich. Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący powinien wykonywać obowiązki służbowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że długotrwała absencja skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Podczas nieobecności skarżącego w służbie, określone w zakresie obowiązków służbowych skarżącego zadania, musieli realizować inni policjanci, co powodowało dodatkowe ich obciążenie. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. W związku z powyższym, Sąd uznał zarzuty skarżącego podniesione w skardze za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym o zwolnieniu skarżącego ze służby ze względu na jej ważny interes. Podkreślić należy również, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest niczym nagannym, ale tak długotrwała absencja skarżącego w służbie z powodu choroby jest nie do zaakceptowania z punku widzenia społecznego, a w szczególności z tego względu, że w tym czasie skarżący pobierał pełne uposażenie i korzystał z innych przysługujących mu praw, a nie pełnił służby. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro funkcjonariusze Policji korzystają z licznych gwarantowanym prawem przywilejów, to wymagania, co do jakości pełnienia przez nich służby, są wyższe. Trudno mówić o wyższej jakości, w sytuacji gdy funkcjonariusz służby nie pełni. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem zarówno wzięły pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, jak i w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie uchybił normom prawnym wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanego wyżej przepisu - zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.