II OSK 1907/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 34/21 w sprawie ze skargi Z. Z. i Y. Y. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić Z. Z. i Y. Y. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uiszczony solidarnie wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 maja 2021 r., II SAB/Gl 34/21, w wyniku rozpoznania skargi Z. Z. i Y. Y. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie po 500 zł (pkt 3), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł (pkt 4), zasądzając również od Burmistrza [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 15 lutego 2021 r. Z. Z. i Y. Y. złożyły skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wnioskiem z 10 października 2016 r. skarżące wystąpiły do ww. organu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianych do realizacji na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, jednakże na skutek odwołania złożonego przez strony postępowania (Q. Q. i W. W.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) decyzją z [...] marca 2017 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanego terenu, natomiast na skutek odwołania złożonego przez ww. strony postępowania, SKO decyzją z [...] października 2017 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak [...] organ I instancji ustalił ponownie warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednak na skutek odwołania SKO decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po raz kolejny decyzja Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r. znak [...] ustalająca warunki zabudowy została uchylona przez SKO decyzją z [...] października 2018 r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Analogiczne rozstrzygnięcie organ odwoławczy wydał w stosunku do decyzji Burmistrza [...] z [...]maja 2019 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji (decyzja SKO z [...] listopada 2019 r. znak [...]). W toku ponownego postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...] Z. Z. i Y. Y. przyjmując, że organ ten prowadzi postępowanie w sposób przewlekły wynikający z niestarannego, błędnego sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, pismem z 27 lipca 2020 r. złożyły ponaglenie, które SKO rozpatrzyło postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. znak [...]. W ponownym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianych do realizacji na działce nr ew. [...], obręb [...]. Uwzględniając odwołanie złożone przez skarżące, SKO decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżące, wskazując na taki przebieg postępowania, zarzuciły Burmistrzowi [...] naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nieuwzględniający ustawowych terminów rozpoznania sprawy, naruszający zaufanie obywateli do organu administracji publicznej oraz poprzez niepodejmowanie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżące wniosły o stwierdzenie, że Burmistrz [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, stwierdzenie, że miało ono rażący charakter, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a także przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak tez zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że okres prowadzenia postępowania i jego przebieg podyktowane były obowiązkiem zachowania obowiązującej procedury administracyjnej. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Sąd I instancji zauważył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został przez skarżące złożony 10 października 2016 r., a więc przed ponad 4 laty. Przez tak długi okres skarżące nie uzyskały ostatecznego rozstrzygnięcia w istotnej dla siebie kwestii, pomimo tego, iż Burmistrz [...] aż sześciokrotnie wydawał decyzję w sprawie. Decyzje organu I instancji podlegały uchyleniu przez SKO na skutek odwołań stron postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że za każdym razem organ odwoławczy wskazywał na braki postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które nie były w pełni realizowane, skoro kilkukrotnie dochodziło do wydawania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym. Świadczy to o nieprawidłowym sposobie prowadzenia postępowania, przez co stało się ono nieefektywne i nieskuteczne. Zdaniem Sądu I instancji, oceniana sprawność działania Burmistrza [...] wskazuje na to, że przewlekłość postępowania miała w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd I instancji uznał za zasadne wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 5000 zł, biorąc pod uwagę długotrwałość prowadzenia postępowania, jak i potrzebę zdyscyplinowania organu do wydania stosownej decyzji merytorycznej i tym samym załatwienia definitywnie sprawy. Sąd I instancji przyznał skarżącym również sumę pieniężną w kwocie po 500 zł, uznając, że stanowi ona odpowiednią rekompensatę za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Burmistrz [...] wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania bez uwzględnienia wniosków wynikających z akt sprawy, a wskazujących na okoliczność, że: a) wprawdzie pomiędzy projektami decyzji, które wpływały do Urzędu Miejskiego w [...], a wydawanymi decyzjami w sprawie mijało kilka miesięcy, to w tym czasie organ był aktywny i wykonywał czynności wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p., w szczególności art. 10 i art. 60 ust. 1 i 4 k.p.a., co niewątpliwie wpływa na odmienną całościową ocenę stanu przewlekłości sprawy wadliwie dokonaną przez Sąd I instancji; b) w licznych i długich okresach organ nie dysponował aktami sprawy z uwagi na złożone odwołania, zażalenia i ponaglenia do SKO, co miało niewątpliwy wpływ na obiektywne trudności w rozpoznaniu sprawy; 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uwzględnieniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, pomimo istnienia w sprawie szeregu okoliczności faktycznych i wniosków korzystnych dla Burmistrza [...], wskazujących na aktywność procesową organu, a wyartykułowanych powyżej w pkt. 1a, które to uchybienia doprowadziły do błędnego orzeczenia; 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł i nałożenie na organ grzywny w wysokości 5000 zł. II. przepisu prawa materialnego, tj. art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r., statuującego, iż "przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny istnienia stanu bezczynności w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej Burmistrz [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 ONSAiWSA 2010/3/40, następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a., ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...], która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest uprzednie wniesienie przez skarżącego ponaglenia. Powołany wyżej przepis (art. 53 § 2b p.p.s.a.) stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżące spełniły tenże warunek. Potwierdzeniem tego miało być bowiem wniesienie przez skarżące ponaglenia, które zostało rozpatrzone przez SKO postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. znak [...]. Kwalifikując pismo skarżących z 27 lipca 2020 r. jako ponaglenie umożliwiające wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie rozważył skuteczność ww. środka prawnego, z jakiego skarżące skorzystały w toku rozpatrywania wskazanej sprawy. Pojęcie przewlekłości definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że należy je odnosić do sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powyższe oznacza, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania, podobnie jak stan bezczynności, ustaje z związku z wydaniem przez organ rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Potwierdza tenże wniosek stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, zgodnie z którym przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Uwzględniając uwarunkowania formalne dopuszczalności rozpatrzenia skargi na przewlekłość postępowania przez sąd administracyjny, nie może równocześnie budzić wątpliwości dwoisty charakter ponaglenia, które inicjując administracyjną kontrolę stanu sprawy pod kątem sprawnego i terminowego jej prowadzenia, spełnia równocześnie określony art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Wykładnia przepisów tworzących instytucję ponaglenia każe dostrzec w nim środek odzwierciedlający niezadowolenie strony z postępu prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiący próbę wymuszenia na organie doprowadzenia do szybkiego załatwienia sprawy. Jego zindywidualizowany charakter odnoszony do przebiegu konkretnego postępowania i istniejących w nim uwarunkowań wpływających negatywnie na jego sprawność pozostaje bezsporny, jeżeli się uwzględni, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do tego ostatniego organu, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.), wymaga ono uzasadnienia (art. 37 § 2 k.p.a.) i skutkuje rozpatrzeniem sprawy zainicjowanej przez stronę, które w przypadku stwierdzenia przewlekłości, wiązać się powinno z zobowiązaniem organu rozpatrującego sprawę do jej załatwienia wraz z wyznaczeniem terminu, jeżeli postępowanie jest niezakończone, w tym także zarządzeniem wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości (art. 36 § 6 pkt 2 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że wniesione przez skarżące pismem z 27 lipca 2020 r. ponaglenie zostało rozpatrzone przez SKO, jako organ wyższego stopnia nad Burmistrzem [...], w sposób wyżej wskazany. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] organ stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżących w terminie do 24 sierpnia 2020 r., jak też zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania. Równocześnie nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że Burmistrz [...], realizując obowiązek nałożony wskazanym postanowieniem (pkt 3 postanowienia SKO), załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji (decyzja z [...] sierpnia 2020 r. znak [...]). Oznacza to, że cel wskazanego ponaglenia związany z przymuszeniem organu do załatwienia sprawy na tym etapie, na którym sprawa ta się znajdowała, został osiągnięty. Wprawdzie powyższa decyzja nie stała się ostateczna, albowiem skarżące niezadowolone z rozstrzygnięcia odmownego odwołały się od niej i w toku instancji organ odwoławczy decyzją kasacyjną z [...] listopada 2020 r. znak [...] orzekł o jej uchyleniu w całości, tym niemniej okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę spełnienia przez skarżące w niniejszej sprawie warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane wyżej cechy ponaglenia i przypisywana mu funkcja stanowią o tym, że jest on środkiem nierozerwalnie związanym z postępowaniem, w którego toku strona poprzez wniesienie ponaglenia podjęła próbę wykazania uchybienia zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. Jeżeli postępowanie to zostało zakończone w sposób określony w art. 104 § 1 k.p.a., nie jest tym samym możliwe przypisywanie wskazanemu działaniu strony skuteczności prawnej rozmijającej się z etapem załatwienia sprawy, w którym to działanie zostało podjęte. Podobne stanowisko względem charakteru ponaglenia przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2022 r., II OSK 104/22. Na gruncie przepisów k.p.a. i p.p.s.a. nie ma podstaw, by kategorię przewlekłości w odniesieniu do oceny spełnienia dyspozycji art. 53 § 2b p.p.s.a. łączyć nie z postępowaniem, którego granice czasowe wyznaczają moment jego zainicjowania oraz formalnego zakończenia, ale samą sprawą administracyjną. Wynika to już z samego brzmienia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który "nadmierną" długość łączy z konkretnym postępowaniem a nie czasem załatwiania sprawy przez organy właściwe do jej rozpatrzenia. Uniemożliwia to sumowanie łącznego czasu trwania postępowań prowadzonych w danej instancji i sprzeciwia się na potrzeby wykazania wyczerpania przysługującego stronie środka zaskarżenia "scaleniu", jak przyjął Sąd I instancji, kilku odrębnych, prowadzonych w sprawie postępowań w jedno tylko z uwagi na to, że wskutek uchylenia decyzjami kasacyjnymi kolejnych decyzji organu I instancji sprawa ta, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., przekazywana jest do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Powyższe prowadzi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wniosku, że strona niezadowolona z czynności procesowych podejmowanych przez organ I instancji w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania - w celu poddania jego niesprawności kontroli sądowej - jest zobowiązana do wniesienia ponaglenia także wówczas, gdy wskutek wystąpienia określonych w przepisach k.p.a. zdarzeń procesowych decyzja organu I instancji wydana w następstwie wniesionego uprzednio ponaglenia została usunięta z obrotu prawnego, wymuszając na tym organie ponowne podjęcie czynności wyjaśniających koniecznych do załatwienia sprawy. W realiach sprawy niniejszej ponaglenie z 27 lipca 2020 r. z przyczyn wskazanych wyżej nie mogło być uznane przez Sąd I instancji za dowód wyczerpania przez skarżące trybu zaskarżenia w rozumieniu art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkującego skuteczne wniesienie przedmiotowej skargi na przewlekłość postępowania. O ile Sąd I instancji miał podstawy, by przyjąć, że przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie istniał w dniu wniesienia skargi, albowiem decyzja Burmistrza [...] z [...] lutego 2021 r. znak [...] została wydana i doręczona stronie już po wniesieniu skargi, o tyle skarżące po podjęciu przez SKO decyzji kasacyjnej z [...] listopada 2020 r. znak [...], dostrzegając w działaniu organu I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wadliwości opisane w treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązane były ją poprzedzić odrębnym ponagleniem. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.