II SA/Ol 264/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Prezydenta Miasta "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią L. H. S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babcię L. H. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie kwestionuje faktu, iż L. S. jest osobą wymagającą opieki, ani tego, że R. S. tę opiekę sprawuje, jednak odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia wywodzi z przesłanek o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. Powyższa decyzja została przez R. S. (skarżąca) zakwestionowana odwołaniem wniesionym w dniu 15 grudnia 2020 r. W treści odwołania przytoczyła zakres sprawowanej nad babcią opieki i podała, że babcia ma troje dzieci: T. O. uległa wypadkowi i jest po operacji wszczepienia endprotezy; A. S. wymaga opieki, ponieważ ma silną padaczkę; K. H. przebywa w Domu Opieki. Powołała się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 20214 r. sygn. akt K 38/13. Do odwołania dołączyła również karty informacyjne leczenia T. O. i A. S. W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium podniosło, że jak wynika z przesłanego materiału dowodowego, L. S. jest wdową. Zgodnie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia 23 października 2020 r. zaliczono ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 października 2020 r. Z akt sprawy wynika, iż L. S. mieszka z synem, A. S. Skarżąca pomaga babci przy codziennej toalecie i ubieraniu się. Mierzy ciśnienie, podaje leki, przygotowuje posiłki. L. S. ma troje dzieci, żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jak wskazała skarżąca w odwołaniu nie mogą się opiekować matką. T. O. uległa wypadkowi i jest po operacji wszczepienia endprotezy, A. S. wymaga opieki, ponieważ ma silną padaczkę, a K. H. przebywa w Domu Opieki. Odnosząc się do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia Kolegium wskazało, że stoi na stanowisku, iż jest ona niezasadna. Orzecznictwo sądów administracyjnych (wykształcone wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) w tym zakresie jest ugruntowane i organ podziela pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podniosło, że w sprawie stoi na stanowisku, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia, bowiem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, L. S. ma troje dzieci, żadne z nich obecnie nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682, dalej: k.r.o.) - regulującej obowiązek alimentacyjny. Powyższe oznacza, że zestawiając przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. z przepisami k.r.o., wnuczce opiekującej się niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwać będzie jedynie w sytuacji, gdy opieki tej nie mogą sprawować osoby bliższe, tu: dzieci L. S. Niemożność sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą przez osoby najbliższe została określona przez ustawodawcę jako legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zapis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Spokrewnionymi w pierwszym stopniu z L. S. są jej dzieci, T. O., A. S. i K. H., natomiast wnuczka, R. S., jako dalsza krewna mogłaby się skutecznie ubiegać o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią w sytuacji legitymowania się przez matkę, ciotkę i wuja orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium R. S. zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art, 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy; przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawna L. S. ma trójkę dzieci, na których jako spokrewnionych w pierwszym stopniu spoczywa obowiązek opieki nad matką; uznaniu, iż potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki babci bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w rezultacie doprowadziło do błędnych wniosków, iż nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny względem babci wynikający z przepisów k.r.o., co z kolei doprowadziło do braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające nie wyjaśniły i nie oceniły stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym obiektywne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Przy czym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do rozumienia i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku kwestią wymagającą oceny jest natomiast wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kierując się literalnym brzmieniem tych przepisów również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjmował w części dotychczasowych rozstrzygnięć, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to zostało jednak zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W niniejszej sprawie organ ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad babcią (wstępną II stopnia w linii prostej), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności, a daty powstania samej niepełnosprawności nie da się ustalić. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże organy odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w ich ocenie, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż żyje troje dzieci H. S., a żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica (a także osób wskazanych w art. 17 ust. 1a pkt 2-3 u.ś.r.) i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (również w przypadkach wskazanych w pkt 2-3 analizowanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Reasumując, art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany wespół z art. 132 k.r.i.o., to oznacza, że – innym, względem wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny ( z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) - innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, nie tylko w przypadkach enumeratywnie wskazanych w pkt 1-3 analizowanego art. 17 ust. 1a u.ś.r., lecz także w hipotezie zdefiniowanej w art. 132 k.r.i.o., tj., gdy rzeczone osoby (art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r.) nie są w stanie (z przyczyn obiektywnych, tj. całkowicie niezależnych od nich) uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r., a powinno uwzględniać prezentowane powyżej rozumienie art. 132 k.r.i.o., co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie może być podstawę odmowy przyznania świadczenia w analizowanej sprawie. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnienia wykładnię prawa dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku.