II GSK 1987/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 09 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4242/21 w sprawie ze skarg "A." Sp. z o.o. w R. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "A." Sp. z o.o. w R. 1350 (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4242/21, w sprawie ze skarg A. spółki z o.o. w R. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2020 r., umarzył postępowanie administracyjne w sprawie, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), naruszenie: - prawa materialnego, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977, ze zm., dalej: Prawo farmaceutyczne ) przez uznanie, że organy farmaceutyczne mogą stosować art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego jedynie w czasie inspekcji bądź kontroli; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 127b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego przez uznanie, że kara przewidziana w art. 127b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego, z tytułu nieprzekazania dokumentacji, nie może być nakładana bez związku z inspekcją lub kontrolą dotyczącą monitorowania przemieszczania oraz wprowadzenia do obrotu produktów leczniczych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.) w zw. z art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego przez uznanie, że GIF nie był zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku braku przekazania, wbrew art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 37at Prawa farmaceutycznego oraz art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego przez uznanie, że GIF wydał decyzje w obu instancjach poza regulacją prawną; - przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy : 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 37at Prawa farmaceutycznego oraz art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego przez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji pomimo istnienia podstaw do prowadzenia tego postępowania i nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu - stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. - w granicach skargi kasacyjnej tzn. na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanymi w środku zaskarżenia podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem (art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowią bowiem sformułowane w sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Konstrukcja podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i oparcie środka zaskarżenia na naruszeniu prawa materialnego wymaga uwagi, że skarżący kasacyjnie organ nie precyzuje czy uchybienie przepisom Prawa farmaceutycznego, wskazanym w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej, polegać miało na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym ich zastosowaniu. Z całokształtu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, dodatkowo w konfrontacji z ich uzasadnieniem, wynika jednak, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny, co do wykładni a w konsekwencji zasadności zastosowania w postępowaniu administracyjnym - zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej - art. 127b ust. 1a i 1b oraz art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego. Trzeba zatem wskazać, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Nie ulega przy tym kwestii, że prawidłowe zastosowanie przepisu wymaga jego uprzedniej prawidłowej interpretacji. W kwestii wykładni - czyli odkodowania treści określonej normy prawnej - w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. W szczególności gdy interpretacji podlegają przepisy kompetencyjne. Kompetencji władzy publicznej nie można bowiem domniemywać ani też interpretować jej rozszerzająco. Jakkolwiek wykładnia językowa jest pierwszorzędna, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza zatem braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Zasadne jest założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do metod innych - niż wykładnia literalna - które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności by sprawdzić czy, nawet gdy uzyskana w wyniku interpretacji językowej jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości, nie daje rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Zgodzić należy się przy tym z poglądem, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa dają zgodny wynik (por. np. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19; z 12 października 2017r., I OSK 829/17; 12 września 2017r., II FSK 2282/15; 12 stycznia 2017r., II FSK 3648/14; 12 kwietnia 2016r., I OSK 1841/14). Poza tym nawet przyjmując, że językowe znaczenie tekstu prawnego może stanowić granicę wykładni, to tylko w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to wyłącznie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirk-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69–77; M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205–206; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). Mając powyższe na uwadze, dla oceny zarzutu naruszenia art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego - który stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną decyzji, kontrowanej przez Sąd pierwszej instancji - celowe jest przypomnienie, że zgodnie z nim karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 powołanej ustawy nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji. Z brzmienia przytoczonego przepisu wywieść należy, że fakt nieprzekazania dokumentacji określonej w wezwaniu organu zezwalającego nie jest jedyną okolicznością wymagającą ustalenia przed wymierzeniem kary. Treść art. 127 ust. 1a Prawa farmaceutycznego jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca wiąże możliwość nałożenia kary z faktem nieprzekazania dokumentacji - ale tylko gdy ma to miejsce wbrew przepisom art. 37at ust. 8 powołanej ustawy. Rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 127 ust. 1a Prawa farmaceutycznego w pierwszej kolejności było zatem rozważenie podstawy prawnej wezwania i tym samym zasadności żądania przekazania określonej tym wezwaniem dokumentacji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu - wszczętym wobec skarżącej spółki - w sprawie przestrzegania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego brak było podstaw do zastosowania art. 37at ust. 8 tej ustawy. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zasadne. Ostatni z powołanych przepisów (art. 37at. ust. 8 Prawa farmaceutycznego) stanowi bowiem, że na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni. Wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie błędna jest interpretacja przytoczonego przepisu, zgodnie z którą obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzonej u niego inspekcji i kontroli działalności, na którą zostało wydane pozwolenie, ale także poza nimi. Przede wszystkim, zdaniem NSA, zawarte w art. 37at ust. 8 powołanej ustawy sformułowanie, że "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością" nie jest jednoznaczne. Odkodowanie zakresu dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością wymaga zatem uwzględnienia, że omawiany obowiązek (przedstawienia dokumentów na wezwanie organu) został uregulowany w jednej z jednostek redakcyjnych przepisu art. 37at Prawa farmaceutycznego. W pełni zasadna jest więc jego interpretacja z uwzględnieniem wykładni systemowej (wewnętrznej). Trzeba mieć zatem na względzie, że art. 37at Prawa farmaceutycznego reguluje uprawnienie organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji i kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ust. artykułu 37at Prawa farmaceutycznego odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści unormowań zawartych w art. 37at ust. 3 i ust. 8 Prawa farmaceutycznego wynika wystarczająco wyraźnie, że nie regulują one tożsamej materii. Art. 37at ust. 3 powołanej ustawy określa uprawnienia osób upoważnionych do dokonania inspekcji lub kontroli (w tym - pkt 3 - uprawnienie do badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji i kontroli) zaś art. 37at w ust. 8 stanowi o obowiązku przekazania przez przedsiębiorcę - na wezwanie organu - określonej w tym wezwaniu dokumentacji. W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd, że wezwaniem, o którym stanowi ust. 8 - dla odróżnienia od unormowania zawartego w ust. 3 - można zobowiązać przedsiębiorcę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością także poza inspekcją lub kontrolą tej działalności, w rozumieniu art. 37at ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego - wskazujący na zakres kompetencji organu władzy publicznej - nie może być wykładany rozszerzająco, a ku temu zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie organu. Odnośnie do interpretacji zakresu dokumentów związanych z prowadzoną działalnością, do przekazania których organ zezwalający może wezwać przedsiębiorcę - nie bez znaczenia jest cel omawianej regulacji, wynikający z powoływanego w sprawie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw, na mocy art. 6 Prawa farmaceutycznego w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym. Zasadne jest wskazanie, że generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, odnosząc się do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Uznać zatem należy, że zakres zastosowania art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego jest zawężony. Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej - to znaczy, że nie zostały też spełnione przesłanki zastosowania art. 127b ust. 1a powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wezwania, o którym mowa w art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, nie skierowano do przedsiębiorcy w ramach inspekcji czy kontroli działalności gospodarczej - w rozumieniu art. 37at ust. 1-2 powołanej ustawy. Poza sporem wezwanie to wystosowano w postępowaniu wszczętym z urzędu "w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego". Trzeba zatem dodatkowo zauważyć, że kwestia wykładni tego przepisu była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia. W orzeczeniach tych jednakże NSA zaprezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie natomiast w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidział odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r. II GSK 3025 - 3027/17, z 20 kwietnia 2022 r. II GSK 2738/21, z 26 kwietnia 2022 r. II GSK 1300/18). W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły być zatem uznane za zasadne. W konsekwencji powyższego - w niespornym stanie faktycznym sprawy - sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić, że uwzględniając skargę jednocześnie stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik spółki który złożył odpowiedź na skargę kasacyjną występował przed Sądem pierwszej instancji. Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193, zdanie drugie, p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych, z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA w części poprzedzającej rozważania odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy,