II SA/Ke 194/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 lutego 2022 r. znak: SKO.GN-70/4978/175/2021 w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2022 r. znak: SKO.GN-70/4978/175/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej także "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania M. C. uchyliło w pkt 3 decyzję Wójta Gminy O. z 20 lipca 2021 r. znak: GR.6830.6.7.D.2020 i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją z 20 lipca 2021 r. Wójt Gminy O. orzekł: - w pkt 1 o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy O., nieruchomości nr [...] stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy O. oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej własność Powiatu S. znajdującą się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w S. z nieruchomościami oznaczonymi nr [...] i [...] stanowiącymi własność Gminy O.; - w pkt 2 o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej nr [...] stanowiącej własność B. K. z nieruchomością nr [...] stanowiącą własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 19 maja 2021 r. nr GK.6640.1509.2020 oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji nr [...] stanowiącej własność Gminy O., z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 1 czerwca 2021 r. nr GK.6640.1509.2020; - w pkt 3 umorzył postępowanie i przekazał do Sądu Rejonowego w S. sprawę dotyczącą rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. nr [...] stanowiących własność M. C. z nieruchomościami nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C., zarzucając przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niezapewnianie skarżącej udziału we wszystkich czynnościach poprzedzających wydanie decyzji, a w szczególności nie zawiadomienie o terminie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy i Powiatu z nieruchomościami S. G. i B. K . Zdaniem skarżącej, treść ustalenia przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami może mieć wpływ na kwestie związane z ustaleniem granic jej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą drogę i w związku z tym posiada ona interes prawny w udziale w tych czynnościach. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest odwołanie M. C. w zakresie pkt 3 ww. decyzji organu pierwszej instancji o rozgraniczeniu nieruchomości, w części w jakiej dotyczy nieruchomości należącej do skarżącej, orzekającej o umorzeniu postępowania o rozgraniczeniu i przekazującej sprawę do Sądu Rejonowego w S.. Kolegium wskazało, że odwołanie w zakresie pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej decyzji jako niedopuszczalne zostanie rozpoznane w odrębnym postępowaniu. Przechodząc do rozpoznania odwołania we wskazanym zakresie Kolegium powołało się na treść art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 2-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej "ustawa") i wskazało, że właściwy organ administracji publicznej wydaje jedną z trzech rodzajów decyzji, a to: - decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy strony postępowania dojdą do porozumienia i zawrą przed geodetą ugodę (art. 31 ust. 4 ustawy); - decyzji merytorycznej, która ustala granicę (art. 33 ust. 1 ustawy) w sytuacji, gdy strony nie zawarły ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron; - decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy). Kolegium wskazało, że w części opisowej decyzji Wójta z 20 lipca 2021 r. w pkt 3 organ ten umorzył postępowanie i przekazał do Sądu Rejonowego w S. sprawę dotyczącą rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. nr [...] stanowiących własność M. C.j z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O.. W toku postępowaniu Kolegium ustaliło, że z powództwa M. C. zostało wszczęte postępowanie przed Sądem Rejonowym w S. o ochronę własności w zakresie usunięcia z nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości K., gmina O. - asfaltu i kruszywa wykonanych na tej działce przy poszerzaniu pasa drogowego, biegnącego przez działkę nr [...] stanowiącą własność Gminy O.. Nadto w toku postępowania M. C. złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] stanowiącej jej własność z nieruchomością nr [...] należącą do Gminy O. oraz zgłosiła zarzut zasiedzenia przez siebie części nieruchomości. Jak wskazało Kolegium, z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 30 lipca 2020 r. sygn. akt I C 12/09 postępowanie w sprawie o ochronę własności, wydanie nieruchomości i rozgraniczenie zostało umorzone w części obejmującej żądanie M. C. dotyczące ochrony prawa jej własności, w związku z cofnięciem powództwa w tym zakresie, a w pozostałej części w zakresie wydania nieruchomości i rozgraniczenia postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., do czasu przeprowadzenia rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Stosownie zaś do art. 36 ustawy, Sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości. Zdaniem Kolegium, z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że sprawa rozgraniczenia nieruchomości, która stanowi wtórnie przesłankę do rozstrzygnięcia sprawy o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest objęta zakresem wyłącznej właściwości sądu powszechnego rozpoznającego w trybie procesowym spór o ochronę własności, w tym o wydanie nieruchomości w całości lub w części. Z chwilą zawisłości sprawy procesowej o ochronę własności, dla której ustalenie granic między nieruchomościami jest przesłanką do wydania wyroków, nie jest zatem dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na drodze administracyjnej. Niedopuszczalność drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawie jest tymczasowa i trwa do dnia prawomocnego zakończenia sprawy o ochronę własności. Taka wersja interpretacyjna treści art. 36 ustawy jest logicznie i systemowo uzasadniona, eliminując potencjalną kolizję między prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego w sprawie o ochronę własności połączonym z ustaleniem przebiegu granic między spornymi nieruchomościami, a ostateczną decyzją o rozgraniczeniu, ugodą graniczną albo decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi. Organ odwoławczy podkreślił, że szczególnie w tym ostatnim przypadku ujawnia się oczywiste zagrożenie dwutorowości drogi administracyjnej i sądowej w sprawach rozgraniczeniowych. Prawomocność decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy) skutkuje bowiem skierowaniem sprawy do tego samego sądu powszechnego, który rozpoznaje już w trybie procesowym sprawę o ochronę własności i ustalenie granic, których dotyczy administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe. Powstaje zatem problem reakcji sądu powszechnego na przekazaną mu sprawę rozgraniczeniową, która jest już rozpoznawana lub nawet nieprawomocnie albo prawomocnie rozstrzygnięta w trybie procesowym. W takiej sytuacji nie ma oczywiście możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy rozgraniczeniowej w trybie nieprocesowym (art. 34 ust. 3 ustawy), a tego rodzaju wniosek rozgraniczeniowy podlega albo odrzuceniu jako dotyczący tożsamej sprawy już zawisłej lub prawomocnie osądzonej, albo - co wydaje się bardziej przekonujące (ze względu na związanie ostateczną i wykonalną decyzją wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy) - postępowanie nieprocesowe wywołane tym wnioskiem podlega umorzeniu. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że wszczęte postępowanie w sprawie o rozgraniczenie w trybie administracyjnym nieruchomości należących do skarżącej z nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy O. nastąpiło z naruszeniem art. 36 ustawy oraz właściwości sądu powszechnego przed którym toczy się sprawa o wydanie nieruchomości i ustalenie spornych granic. W ocenie Kolegium wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na drodze administracyjnej w tym układzie procesowym i na tle niniejszej sprawy było niedopuszczalne, a więc obowiązkiem organu odwoławczego jest w tej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 3, dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości skarżącej z nieruchomościami Gminy O. i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie, z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w S. i niedopuszczalność drogi administracyjnej w tej samej sprawie. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. C. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając, że rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe. Skarżąca podniosła, że obecnie przed Sądem Rejonowym w S. zawisła sprawa o sygn. akt I C 19/12 obejmująca pierwotnie roszczenie windykacyjne, które następnie zostało połączone z żądaniem rozgraniczenia nieruchomości z gruntami stanowiącymi drogę biegnącą wzdłuż tej nieruchomości. Niemniej, postępowanie to zostało przez Sąd zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o rozgraniczanie zainicjowanego przez Gminę O.. Sąd uznał bowiem, że wynik tego postępowania rozgraniczeniowego będzie miał prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ww. sprawy. Skarżąca wskazała, że żadna ze stron tego postępowania sądowego nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie. Zdaniem skarżącej, oczywistym jest w tej sytuacji, że brak jest jakichkolwiek podstaw natury formalnej i merytorycznej do uchylenia w zakresie pkt 3 decyzji Wójta Gminy O. z 20 lipca 2022 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skarżącej z drogą gminną i do umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Skarżąca stwierdziła, że decyzja Wójta w omawianym zakresie była prawidłowa i wobec faktu, że organ ten umorzył postępowanie i przekazał do Sądu Rejonowego w S. sprawę dotyczącą rozgraniczenia ww. nieruchomości, to do Sądu należy ocena, czy postępowanie rozgraniczeniowe winno toczyć się nadal jako zupełnie odrębne w stosunku do sprawy sygn. akt I C 19/12, czy też kwestie będące przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzanego przez Wójta winny zostać rozpoznane łącznie z roszczeniami zgłoszonymi już przez M. C. w ww. sprawie, po wydaniu przez Sąd postanowienia o połączeniu tych spraw do wspólnego rozpoznania. W ocenie skarżącej, nie zachodzi w sprawie niebezpieczeństwo "dwutorowości" rozgraniczenia, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca dodała, że ocena możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o rozgraniczenie w sprawie prowadzonej przed Wójtem należy zatem do sądu powszechnego, a nie do Kolegium. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Kolegium uchylająca pkt 3 decyzji Wójta Gminy O. z 20 lipca 2021 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 20 lipca 2021 r. Wójt Gminy O. orzekł: - w pkt 1 o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy O., nieruchomości nr [...] stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy O. oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej własność Powiatu S. znajdującą się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w S. z nieruchomościami oznaczonymi nr [...] i [...] stanowiącymi własność Gminy O.; - w pkt 2 o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej nr [...] stanowiącej własność B. K. z nieruchomością nr [...] stanowiącą własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 19 maja 2021 r. nr GK.6640.1509.2020 oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji nr [...] stanowiącej własność Gminy O., z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 1 czerwca 2021 r. nr GK.6640.1509.2020; - w pkt 3 umorzył postępowanie i przekazał do Sądu Rejonowego w S. sprawę dotyczącą rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. nr [...] stanowiących własność M. C. z nieruchomościami nr [...]. W decyzji tej organ pierwszej instancji zawarł pouczenie, że stronom służy od decyzji odwołanie do Kolegium, za pośrednictwem Wójta Gminy O. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (...) - pkt 1 pouczenia. Strona niezadowolona z ustalenia granicy może żądać w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji przekazania sprawy sądowi - pkt 2 pouczenia. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej (jako stronie biorącej udział w postępowaniu) w dniu 22 lipca 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium, "podzieliło" odwołanie skarżącej i w zakresie punktów 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji, odrębnymi postanowieniami z 17 lutego 2022 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania, natomiast w zakresie punktu 3 decyzji organu pierwszej instancji wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. Na wszystkie te rozstrzygnięcia Kolegium skarżąca wniosła skargi do WSA w Kielcach. Sądowi z urzędu wiadome jest, że WSA nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 193/22, uchylił postanowienie Kolegium z 17 lutego 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania M. C. od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia. Przedstawienie powyższych okoliczności faktycznych Sąd uznał za konieczne dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że strona postępowania może wnieść jedno odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym zakreśla jego zakres. Jak podnosi się w orzecznictwie przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu pierwszej instancji. Częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyroki NSA: z 25 czerwca 2013 r., I OSK 309/12, z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 2061/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie uzasadnione jest treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Z treści odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że strona nie ograniczyła odwołania wyłącznie do części decyzji obejmującej pkt 3 rozstrzygnięcia, ale również pkt 2 tego rozstrzygnięcia. Jak już wskazano wyżej, WSA nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 193/22, uchylił postanowienie Kolegium z 17 lutego 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania M. C. od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia. Uchylenie przez Sąd postanowienia Kolegium powoduje konieczność - w realiach tej konkretnej sprawy - rozpatrzenia odwołania strony zarówno w zakresie pkt 2 jak i pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji łącznie i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie. Wykazana wadliwość decyzji Kolegium oznacza, że przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazane rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.