I OSK 1969/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 18/22 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2021 r., nr SKO.4110.234.2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane i nakazującej zwrot świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 18/22, oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2021 r., nr SKO.4110.234.2021 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 czerwca 2021 r., nr SOC.VI.554.1060KJ.172283.ŚR nakazującej zwrot pobranych nienależnie świadczeń rodzinnych na dzieci: S. A. i W. A. oraz orzekł w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi co do meritum, stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm. – dalej "p.p.s.a.") oraz o przyznanie radcy prawnemu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym – według norm przepisanych – oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., poprzez orzeczenie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez wcześniejszego wezwania skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego wniosku, tj. wykazania uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, 2) art. 77 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie dokonanie zebrania całości materiału dowodowego w wyniku nie wyjaśnienia kwestii uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 K.p.a. musi się odbywać z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie, dopiero po wezwaniu do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a., organ mógł dokonać jego merytorycznej oceny, lub – w razie nieusunięcia braków – pozostawić wniosek bez rozpoznania w trybie art. 63 § 2 K.p.a. Podkreślono przy tym, że skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sam nie posiada wiedzy prawniczej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu, o które sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, prowadzących do uchylenia zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej). Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powyższych wymogów nie spełnia, gdyż jej autor nie sformułował zarzutów w odniesieniu zaskarżonego wyroku Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Z poczynionych w sprawie ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu w dniu 2 lipca 2021 r., który jej odbiór pokwitował osobiście. Odwołanie natomiast wniósł skarżący w dniu 18 lipca 2021 r. ( data stempla pocztowego), czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Pismem z 26 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pouczyło skarżącego o treści art.15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm. – dalej "ustawa COVID -19"). Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 września 2021 r. W dniu 14 października 2021 r. A. A. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, odwołując się jedynie do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. W tych okolicznościach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podnosząc, że przesłanką przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy osoby odwołującej. W ocenie Kolegium bezsprzecznym jest, że w niniejszej sprawie we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący tej okoliczności nie uprawdopodobnił. Nie przedstawił bowiem faktów i dowodów z których by wynikało, że nie mógł wnieść odwołania od decyzji organu l instancji w terminie, a tym samym nie uprawdopodobnił w żaden sposób tej kwestii. Sąd Wojewódzki stanowisko to podzielił, zwracając uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach K.p.a., wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża – z siedmiu do trzydziestu dni – termin do złożenia prośby o przywrócenie. WSA wskazał, że pomimo, iż z przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 K.p.a., to – w jego ocenie – należy przyjąć, że intencją ustawodawcy było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy K.p.a. Sąd podkreślił, że art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Zaznaczono, że art. 15 zzzzzn2 w/w ustawy formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 K.p.a. Sąd Wojewódzki w kwestii niespełnienia przesłanek z art. 58 §1 K.p.a., podzielił stanowisko organu. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżący nie kwestionuje faktu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, lecz uważa, że organ miał obowiązek wezwać go do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu w trybie art.64 § 2 K.p.a. Przed odniesieniem się do tego zagadnienia należy jednak zwrócić uwagę na istotną okoliczność w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób bowiem pominąć, że w zawiadomieniu o uchybieniu terminu z dnia 26 sierpnia 2021 r. organ wyznaczył skarżącemu 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu i w tym samym piśmie zawarł pouczenie, iż skorzystanie z uprawnienia do złożenia w tym terminie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie oznacza automatycznie przywrócenia tego terminu, lecz obowiązkiem strony wnioskującej jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu. W tych okolicznościach sprawy trafnie wywiódł Sąd I instancji, że organ prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, iż uprawdopodobnienie braku winy podlega ocenie organu i jest warunkiem przywrócenia terminu. Skarżący został prawidłowo wezwany i poinformowany o elementach wniosku koniecznych dla jego uwzględnienia. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie był zobowiązany do ponownego wzywania skarżącego do uprawdopodobnienia braku winy ani też do złożenia dalszych wyjaśnień odnośnie tego, w jakim znaczeniu skarżący powołuje się na przepisy ustawy Covid-19. Wezwanie w tym trybie do wskazywania faktów i dowodów, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, należałoby uznać za zmierzające do oceny merytorycznej złożonego wniosku. W przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych organ nie pouczył skarżącego o obowiązku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi, a zatem wyroki te zapadły w odmiennych okolicznościach rozpoznawanych spraw. Nie było zatem w rozpoznawanej sprawie żadnych podstaw do stosowania art. 64 § 2 K.p.a. Skoro skarżący prawidłowo pouczony o konieczności uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, we wniosku o jego przywrócenie, wskazał jedynie, że zwraca się " o przywrócenie terminu na podstawie ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19", to tak sformułowany wniosek nie mógł być uwzględniony. Podzielić należy również wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że art. 64 § 2 k.p.a. służy jedynie do uzupełnienia braków formalnych pisma, a nie jego treści, czyli nie można stosować tego trybu do merytorycznej oceny złożonego wniosku. W orzecznictwie przyjęto, że instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Tym samym powołanie się na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku ( por. wyroki NSA z dnia: 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, LEX nr 30043; 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727, 8 lutego 2022 r., sygn. II OSK 2556/21; 26 marca 2021 r., sygn. II GSK 258/21; 5 lipca 2022 r., sygn. II GSK 701/22; 24 marca 2022 r., sygn. II GSK 2728/21;8 lutego 2022 r., sygn. II GSK 2240/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że wprawdzie organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, jednak z przepisu art. 77 § 1 K.p.a. nie wynika, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy strona środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Natomiast treść rozstrzygnięcia powinna stanowić logiczną Konsekwencję ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego prawną ocenę. Uzasadnienie orzeczenia powinno tłumaczyć podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Te wszystkie elementy zawiera zaskarżone postanowienie SKO w Łodzi z dnia 26 października 2021 r. Wobec tego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art.182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.