III SA/Gd 87/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Ł. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 18 maja 2021 r. o odmowie przyznania Ł. C. (dalej również jako "strona", "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, M. R. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. Ł. C. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła m.in. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w P. orzeczenie z dnia 20 kwietnia 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności M. R. (ur. [...] 1928 r.), w którym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 lutego 2021 r., nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności 02-P). Decyzją z dnia 18 maja 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy P. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), Organ wskazał, iż pracownik przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy ustalił, że strona prawidłowo sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia, ani żadnej pracy zarobkowej oraz że nastąpił związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Organ wskazał również, że nie kwestionuje faktu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką od lutego 2021 r., jednakże jego zdaniem, strona nie spełnia wymagań do przyznania jej świadczenia określonych w art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Oświadczenie strony, że niepełnosprawność matki istnieje od około 91 roku życia, nie pozwalało, w ocenie organu, na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 ustawodawca nie zmienił stanu prawnego (art.17 ust. 1b u.ś.r.), który nadal jest obowiązujący. W złożonym odwołaniu Ł. C. wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ niewątpliwie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką i z tego względu nie może podjąć zatrudnienia. Zawiadomieniem z dnia 28 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało stronę, wskazując na podstawę z art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i o możliwości przełożenia dodatkowych dowodów. W zawiadomieniu pokreślono, że skoro wnioskodawczyni ostatnio pracowała w okresie od 22 kwietnia 1985 r. do 30 września 1990 r., a w późniejszych okresach była nieaktywna zawodowo, to należy przynajmniej uprawdopodobnić, że faktycznie podjęłaby pracę (i jakiego rodzaju), gdyby nie konieczność opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 17 listopada 2021 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że jest potencjalnie gotowa do podjęcia pracy i nie stoi temu na przeszkodzie jej stan zdrowia ani też brak jej aktywności zawodowej w ostatnim okresie życia. Podkreśliła, że nie podejmuje zatrudnienia tylko i wyłącznie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad matką, bowiem zakres tej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy. Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako "Kolegium" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia jako prawidłową. Kolegium zdecydowało przychylić się jednak do stanowiska sądów administracyjnych, wskazującego na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Tym samym organ odwoławczy wskazał, że odmiennie niż organ pierwszej instancji nie stwierdził aby w sprawie zaistniała przeszkoda do przyznania świadczenia z tej podstawy prawnej. Niemniej, odmowa przyznania świadczenia była uzasadniona, ponieważ brak było podstaw do jego przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia). Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Rezygnacja z zatrudnienia musi być przy tym powodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami. Zatem w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Opisując stan sprawy Kolegium wskazało, że z przeprowadzonego w dniu 6 maja 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że Ł. C. (lat 57) sprawuje całodobową opiekę nad matką - M. R. (ur. 1928 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (znaczny stopień niepełnosprawności datowany od 26 lutego 2021 r.). Ustalono, że matka strony od kilku lat choruje na zaburzenia lękowe, odczuwa silny lęk w każdej sferze życia, co bardzo utrudnia jej funkcjonowanie na co dzień. Ponadto, cierpi na znaczny niedosłuch, nadciśnienie, choroby układu ruchu (w tym stan po złamaniu kości łonowej), nie porusza się samodzielnie, jest pampersowana. Wymaga całodobowej opieki osób drugich. Opieka polega na dbaniu o higienę (mycie, kąpiele, zmiana pampersa, prowadzenie do toalety), przygotowaniu posiłków (w tym odpowiedniej do stanu zdrowia i wieku diety), masażach, pomocy w poruszaniu się po mieszkaniu w ramach ćwiczeń, pomocy w ubieraniu, realizacji recept, podawaniu lekarstw, umawianiu wizyt lekarskich i uczestniczeniu w nich, całodobowej opiece i nadzorze. Ponadto, wnioskodawczyni sprząta, pierze, robi zakupy, a gdy musi wyjść, pozostawia matkę pod opieką swojej córki, która jest studentką. Kolegium zaznaczyło, że zwróciło się do wnioskodawczyni o dodatkowe wyjaśnienia wskazując, że skoro od 1990 r. była nieaktywna zawodowo, to w celu uzyskania prawa do świadczenia, powinna uprawdopodobnić, że faktycznie podjęłaby pracę i jakiego rodzaju, gdyby nie konieczność aktualnej opieki nad matką. Uwzględniono, że w odpowiedzi strona oświadczyła, że "potencjalnie jest gotowa podjąć pracę", bowiem jej stan zdrowia nie stoi temu na przeszkodzie, brak aktywności zawodowej w ostatnim okresie życia także nie stanowi przeszkody w podjęciu pracy. Oświadczyła również, że nie podejmuje zatrudnienia tylko i wyłącznie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad matką, bowiem zakres tej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy. Ponadto, podkreśliła, iż organ pierwszej instancji nie zakwestionował związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, gdyż odmówił bowiem przyznania świadczenia wyłącznie na treść art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r. Kolegium nie miało też uprawnień do wzywania jej do uprawdopodobnienia, że faktycznie podjęłaby pracę i jaką, gdyby nie konieczność opieki nad matką, bowiem w świetle orzeczeń sądów, okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Zakwestionowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu jej znikomej aktywności zawodowej stanowiłoby zaś naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie w sytuacji gdy organ pierwszej instancji ustalił istnienie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a opieką nad matką, to ustalenie tej przesłanki w sposób odmienny przez organ odwoławczy, stanowiłoby istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że brak podstaw do podzielenia tego stanowiska, jednoczenie wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej (tj. rezygnują z zatrudnienia, albo go nie podejmują). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika zaś, że strona była zatrudniona w okresie od 22 kwietnia 1985 r. do 30 września 1990 r. a w późniejszych okresach nie była aktywna zawodowo. Zatem ostatnio była zatrudniona około 30 lat temu. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad matką, ani zakresu tej opieki, który uniemożliwia obecnie podjęcie zatrudnienia. Jednak jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez ostatnie 30 lat oraz brak obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia, wskazuje że niepodejmowanie zatrudnienia nie miało bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki. O rezygnacji czy niepodejmowaniu zatrudnienia trudno bowiem mówić w stosunku do osoby, która od tylu lat nie pracowała. Na tej podstawie wywiedziono, że brak aktywności zawodowej Ł. C. nie jest spowodowany wyłącznie koniecznością opieki nad matką. Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy Kolegium stwierdziło, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki strony Kolegium podkreśliło końcowo, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Ł. C. wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przez organy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W zakresie naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. skarżąca wskazała na uchybienia obejmujące: - dokonanie dowolnej i wewnętrznie sprzecznej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej nieuzasadnionym uznaniem braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji potwierdzonej w materiale dowodowym (i niekwestionowanej zdaniem strony skarżącej przez organ drugiej instancji) przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad matką, a co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zakwestionowania przez organ drugiej instancji prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad chorą, niepełnosprawną w stopniu znacznym matką; - dowolne i wewnętrznie sprzeczne ustalenie, iż niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad chorą matką, w sytuacji, gdy organ drugiej instancji sam, w ocenie strony skarżącej przyznaje, iż zakres opieki sprawowanej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia; pominięcie, iż skarżąca w odpowiedzi na wezwanie Kolegium uprawdopodobniła swoją gotowość do podjęcia pracy, wskazała zawody, w których mogłaby pracować, zwróciła uwagę na swój dobry stan zdrowia, podkreślając równocześnie, iż jedynie z uwagi na zakres opieki nad matką nie podejmuje pracy, a co w konsekwencji, przy uwzględnieniu zakresu spracowanej przez skarżącą opieki nad matką (którego organy nie kwestionowały), winno doprowadzić organ drugiej instancji do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W zakresie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazano na uchybienia takie jak: odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji zaistnienia w sprawie ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, a to istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem sprawowanej przez nią opieki nad chorą matką, która to opieka ma charakter stały i długotrwały, a zatem uniemożliwia podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy; nieprawidłową wykładnię ww. przepisu, z pominięciem celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki, przejawiającą się w niezasadnym powiązaniu przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki z okresem bierności zawodowej skarżącej, w sytuacji gdy ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana adekwatnie do czasu, w jakim dana osoba wystąpiła o przyznanie świadczenia, zaś organy administracji rozpoznające sprawę nie kwestionowały faktu, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad chorą matką, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, a co stanowi o zaistnieniu w sprawie przesłanki warunkującej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że organy administracji odmiennie dokonały oceny zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt Gminy P. odmówił bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie z uwagi na treść przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., przyjmując równocześnie istnienie związku przyczynowego pomiędzy zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką a faktem niepodejmowania zatrudnienia. Kolegium zakwestionowało istnienie ww. związku przyczynowego, a argumentacja w tym zakresie zdaje się być wewnętrznie sprzeczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ kilkukrotnie miał bowiem podkreślać, że zakres faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy. Taka ocena stanu faktycznego winna zatem skutkować ustaleniem istnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium, wbrew ustaleniu związku przyczynowego pomiędzy zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką a niemożnością podjęcia zatrudnienia, wywodzi, że nie istnieje związek "czasowy" pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką. Z taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. nie sposób się zgodzić, zwłaszcza mając na uwadze, iż ten sam organ wprost przyznaje, iż zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej matką w istocie uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Skarżąca wskazała, że choć na poparcie swojego stanowiska organ odwołuje się do wyroku NSA sygn. akt I OSK 275/21 (WSA w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 191/21), to nie sposób bezrefleksyjnie odnosić się do orzeczeń wydawanych na gruncie odmiennych stanów faktycznych. W ocenie skarżącej Kolegium w sposób nieuprawniony dokonało wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r, wiążąc istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem opieki z analizą aktywności zawodowej skarżącej na przestrzeni ostatnich lat. Taka wykładnia stoi w ocenie strony w sprzeczności z treścią powołanego przepisu oraz z celem świadczeń opiekuńczych. Z punktu widzenia celu, nie jest bowiem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Skarżąca zaznaczyła, że w odpowiedzi na pismo Kolegium z dnia 28 października 2021 r., zgodnie z sugestią organu uprawdopodobniła, że pomimo braku aktywności po 30 września 1990 r. faktycznie podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie konieczność opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W ocenie skarżącej w treści pisma z dnia 17 listopada 2021 r. skarżąca w wystarczający sposób wyjaśniła bowiem dlaczego nie podejmuje pracy oraz wskazała na możliwość podjęcia pracy w określonych zawodach. Kolegium nie zakwestionowało, że skarżąca jest zdolna do podjęcia pracy, mimo niedostatecznej aktywności zawodowej w przeszłości. Jednocześnie skarżąca podtrzymała stanowisko, że organ nie był uprawniony do wzywania jej do uprawdopodobniania, że faktycznie podjęłaby pracę (i jakiego rodzaju), gdyby nie konieczność opieki nad chorą matką. W ocenie skarżącej, to czy we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu i czy z niego zrezygnowała, jest bez znaczenia dla oceny jej sytuacji na dzień składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Istotne jest bowiem tylko to, czy obecnie skarżąca - z uwagi na faktyczną opiekę sprawowaną nad matką - spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uwypuklanie zaś takich aspektów sprawy, jak "niedostateczna" aktywność zawodowa osoby pielęgnującej, nie może samo w sobie przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą. Zwłaszcza w sytuacji niekwestionowania przez Kolegium zakresu faktycznej opieki, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały, długoterminowy i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia. Bierność zawodowa skarżącej na tle realiów związanych ze stanem zdrowia jej matki i zakresem sprawowanej opieki nie może być uznane za przesłankę braku związku pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą sprawowaną opieką i niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Tym bardziej, że ten sam organ w ocenie skarżącej "przyznaje istnienie związku przyczynowego pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej jako - "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2021 r. (nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 18 maja 2021 r. (nr [...]) odmawiającą jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki niepełnosprawną matką - M. R. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczności faktyczne pozostały poza sporem w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca (ur. [...] 1964 r.) złożyła w dniu 27 kwietnia 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 20 kwietnia 2021 r. wynika, że matka skarżącej - M. R. (ur. [...]1928 r.) została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, który datuje się od dnia 26 lutego 2021 r. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., z przedłożonego bowiem do akt sprawy ww. orzeczenia wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Zatem jej niepełnosprawność nie powstała do ukończenia przez nią 18 roku życia ani też nie powstała w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25 roku życia. Organ drugiej instancji nie podzielił jednak tego stanowiska. Odnośnie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO przychyliło się bowiem do stanowiska sądów administracyjnych, w których wskazywano, że mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, należy stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji, jak słusznie podniósł organ odwoławczy jest zgodna z prawem albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Nie została zatem przez nią spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Natomiast skarżąca twierdzi, że taki związek istnieje pomiędzy rezygnacją z podjęcia zatrudnienia, a zakresem sprawowanej opieki nad chorą matką, która to opieka jest stała i wyklucza pracę w jakimkolwiek zakresie. Skarżąca zaznacza również, że istnienia związku przyczynowo - skutkowego nie kwestionował organ pierwszej instancji. Zgodzić się należy ze skarżącą, że organ pierwszej nie zanegował istnienia ww. związku, to nie może ujść uwadze, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Jednak, co ważne, organ nie odniósł się w ogóle do okoliczności długotrwałego braku aktywności zawodowej skarżącej. Poza sporem było zaś w sprawie, że ostatnie zatrudnienie skarżącej miało miejsce w roku 1990. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, jednoznacznie wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Przede wszystkim świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Świadczenie pielęgnacyjne - ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy - której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest więc zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty - utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej (art. 17 ust. 3 ustawy). Dlatego musi istnieć - wyraźny i bezpośredni związek - tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Związek ten musi być również bardzo ścisły. Ponadto, zgodzić należy się ze stanowiskiem, że brak aktywności zawodowej lub jej zaprzestanie, sam w sobie (będąc wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Oczywiście, osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Jednak tego rodzaju sytuacja, nie można uznać, aby wystąpiła w niniejszej sprawie. Kontynuując rozważania w tym przedmiocie, należy zaznaczyć, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie: 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś o sytuację, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej itp.). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko, że skarżąca nie zalicza się do żadnego z wyżej wymienionych przypadków, bowiem ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechała podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca niemalże nigdy nie pracowała (aktywność zawodowa wynosi 5 lat). Skarżąca urodziła się w 1964 r., zaś ostatnie zatrudnienie ustało w 1990 r., kiedy miała 26 lat. Stan faktyczny sprawy dowodzi zatem braku podstaw do przyjęcia, że w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej, skoro strona do tej pory (poza pięcioletnim okresem zatrudnienia zakończonym w 1990 r.) aktywności takiej nie przejawiała. Potrzeba zatrudnienia nie występowała zatem u skarżącej w okresie bezpośrednio poprzedzającym zaistnienie okoliczności, pociągających za sobą konieczność sprawowania opieki nad matką, skoro skarżąca nie podejmowała aktywności zawodowej dużo wcześniej niż deklarowana potrzeba opieki, tj. przez okres 30 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest też dowodów na to, by w tym czasie aktywnie poszukiwała zatrudnienia. Skarżąca, jak już wyżej wskazano, przez większą część życia nie pracowała. Nie zrezygnowała ona wobec tego z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, a jej dotychczasowa bierność zawodowa nie pozwala też na przyjęcie, że właśnie z powodu niepełnosprawności matki zatrudnienia nie podejmuje. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). W świetle doświadczenia życiowego nie sposób uznać, by skarżąca, po tylu latach braku aktywności zawodowej, właśnie w okresie, kiedy składała wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nosiła się z zamiarem podjęcia zatrudnienia. Mając na uwadze całokształt okoliczności, musi budzić uzasadnione wątpliwości, że skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej - tylko - ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Zwłaszcza w sytuacji, gdy nie podejmowanie zatrudnienia przez nią ma charakter stały, a nie chwilowy, na co też zwrócił uwagę, organ odwoławczy. Sąd, ani organ nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak nie można dać wiary twierdzeniom skarżącej, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką. Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że sam fakt sprawowania obecnie opieki nad matką nie uprawnia skarżącej do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji uprawnia do twierdzenia, że nie kwestionowało w nim ani faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, ani zakresu tej opieki, który aktualnie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Jednak organ odwoławczy mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej przez ostatnie 30 lat prawidłowo wywiódł, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia - nie miało bezpośredniego i ścisłego związku - z koniecznością sprawowania tej opieki. Aby organ mógł przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne musiałby istnieć związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką, a niepodjęciem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Takiego związku w niniejszej sprawie brak. Należy podkreślić, że sam znaczny stopień niepełnosprawności matki, jak również konieczność sprawowania nad nią opieki nie stanowią, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, samodzielnej podstawy do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła ustawowej przesłanki, pozwalającej na przyznanie jej tego świadczenia. Opisana bowiem w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi z uwagi na brak bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie zasadnie zatem uwzględniono, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). W przywołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, został wyrażony pogląd, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Brak związku czasowego został dostrzeżony przez organ odwoławczy. Jak już zaznaczono skarżąca pozostaje bierna zawodowa od 1990 r., zaś matka skarżącej posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności od 2021 r. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za sprawowanie samej opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z obowiązku prawnego (zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) i moralnego skarżącej względem matki. Podsumowując, należy uznać, że decyzja organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, są zgodne z prawem. Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 15 k.p.a. Organ drugiej instancji słusznie podniósł, że wniesienie odwołania powoduje przeniesienie sprawy do rozpoznania w całości na poziom organu odwoławczego. Natomiast zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie może się więc tylko ograniczać do rozpoznania zarzutów odwołania czy zawartych w nim żądań i nie jest związany ustaleniami organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności wówczas byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy w całości lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Z tych względów organ odwoławczy był uprawniony do oceny, a w konsekwencji do zakwestionowania wystąpienia w sprawie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnia, a koniecznością sprawowania przez opieki nad niepełnosprawną matką. Z tym stanowiskiem organu drugiej instancji zasadniczo należy się zgodzić. Przy czym, rację ma skarżąca, że organ nie był uprawniony do wzywania jej do uprawdopodobniania, że faktycznie podjęłaby pracę i jakiego rodzaju, gdyby nie konieczność sprawowania opieki. Jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w świetle poczynionych uwag, nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności zapadłego rozstrzygnięcia i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu orzekającego, brak było podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak już podniesiono, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).