II OSK 1870/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2905/18 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści zapisu decyzji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. sygn. IV SA/Wa 2905/19 oddalił skargę S. w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] lipca 2018 r. nr [...], którym odmówiono wyjaśnienia treści zapisu pkt 2.1 tiret 4 w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków i obiektów edukacyjnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz obiektami towarzyszącymi na terenie [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, wydanej [...] października 2015 r. przez Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, sprostowanej postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie [...] z [...] lipca 2018 r. Żądanie zawarte we wniosku skarżącej wykracza bowiem poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa). Prowadzi do żądania doprecyzowania treści decyzji wychodzącego poza jej zakres. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca we wspomnianym wyżej wniosku domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do pkt 2.1 tiret 4 decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] października 2015 r., tj. "o wskazanie, że pkt ten oznacza, że jeśli od strony linii A-I znajduje się elewacja frontowa, to jej wymiary muszą zawierać się w przedziale od 25 do 80 m, przy czym warunek ten dotyczy tylko tych elewacji, które od strony tej linii są frontowe: innych elewacji, w tym elewacji bocznych, warunek nie dotyczy". W przedmiotowej sprawie brak było więc przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 Kpa, co obligowało organ do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) polegające na jego niezastosowaniu, na skutek przyjęcia, iż przepis ten nie może mieć zastosowania przy wyjaśnieniu treści decyzji, mimo iż z treści wyżej wskazanego aktu normatywnego wynika wprost, iż elewacja frontowa znajduje się od strony frontu działki (którym jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a więc od strony ul. [...]) to Sąd I instancji zaaprobował rozstrzygnięcie organu I instancji, który określając w decyzji parametry elewacji frontowej dla linii, która nie pokrywa się z frontem działki (w rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia) wyznaczył tym samym być może drugi front działki; b) § 2 pkt 5 rozporządzenia polegające na przyjęciu, że skoro przepis ten zawiera definicję legalną frontu działki, przez które to pojęcie należy rozumieć cześć działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to treść decyzji nie budzi wątpliwości i nie ma potrzeby jej wyjaśniania - tymczasem niezrozumiałe, a zarazem wymagające sprostowania jest wyjaśnienie o tyle, że frontem działki nr ew. [...], w oparciu o który wyznacza się elewację frontową jest wskazana przez skarżącą ta część działki budowlanej, która znajduje się przy drodze, którą jest ul. [...] i z niej odbywa się wjazd/wejście na działkę nr [...]. Natomiast decyzja nr [...] nie wskazuje wprost, która lub które strony działki nr [...] wyznaczają jej front lub fronty, powstała zawiłość utrudniającą ustalenie logicznego sensu rozstrzygnięcia sprawy, gdyż możliwe jest, że od strony A-l wystąpią elewacja frontowa budynku lub elewacja boczna w zależności w stosunku do której strony działki nr [...] jako jej frontu zostanie to odniesione; c) § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 164 poz. 1589), polegającym na przyjęciu, iż brak jest podstaw do uznania, że zawarty w pkt 2.1. tiret 4 decyzji zapis nie budzi wątpliwości, w sytuacji w której sam Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje jednoznacznie, na nieprawidłowość ustalenia frontu działki w treści decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 135 Ppsa w zw. art. 113 § 2 Kpa poprzez niezasadne odmówienie stronie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji i przyjęcie, iż żądanie skarżącej zmierza do ustalenia nowej treści decyzji, podczas gdy decyzja, której wyjaśnienia treści zapisów domaga się skarżąca jest niejednoznaczna i dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji zgodnie z art. 135 Ppsa stojąc na straży praworządności powinien był z urzędu uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zobowiązać ten organ do ponownego rozpoznania sprawy; b) art. 141 § 4 Ppsa polegające na braku pełnego odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącej wskazanych w skardze, mimo sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia: - art. 7 Kpa polegającego na braku wyjaśniania sprawy co do istoty przejawiające się w powieleniu ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego z jednoczesnym zaniechaniem dokonania własnych ustaleń mimo wynikającego z zasady legalizmu obowiązku zbadania sprawy w sposób wyczerpujący, - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa polegające na braku wskazania powodów, dla których organ odmówił dokonania wyjaśnienia treści decyzji, podczas gdy przepis art. 141 § 4 Ppsa nakazuje by Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron, co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej, nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. Przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane na podstawie art. 113 § 2 Kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 Kpa organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 240/17). 3.4. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do zastosowania art. 113 § 2 Kpa. Wniosek skarżącej zmierzał bowiem do modyfikacji treści pkt nr 2.1 tiret 4 decyzji nr [...] poprzez wskazanie, iż pkt ten oznacza, że jeśli od strony linii A-I znajduje się elewacja frontowa, to jej wymiary muszą zawierać się od 25 do 80 m, przy czym warunek ten dotyczy tylko tych elewacji, które od strony tej linii są frontowe: innych elewacji, w tym elewacji bocznych, warunek nie dotyczy. Wniosek skarżącej dotyczący tej kwestii w sposób oczywisty zmierzał do zmiany treści rozstrzygnięcia. Tym samym zasadnie uznał Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 113 § 2 Kpa. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. art. 113 § 2 Kpa jest niezasadny. 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia jego kontrolę instancyjną, wskazując w sposób niezwykle klarowny na przesłanki oceny legalności zaskarżonego postanowienia, którymi kierował się Sąd I instancji. W szczególności dlaczego wniosek skarżącej wykracza poza granice żądania z art. 113 § 2 Kpa. 3.6. Niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ organ działając w trybie art. 113 § 2 Kpa nie był w ogóle uprawniony do określonego zastosowania § 6 ust. 1 oraz a § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, jak również § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te jako niemające w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie nie mogły zatem zostać naruszone przez Sąd I instancji. 3.7. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.