II SA/Ol 268/20

Dnia 21 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla pkt "[...]" zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę "[...]" (słownie: "[...]") tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020, poz. 111, dalej: u.s.r., ustawa), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Burmistrza "[...]" (Kierownika MOPS) (organ I instancji) z "[...]" dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna żoną B. Z., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt. I.) i przyznało M. Z. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna żoną B. Z. od 1 grudnia 2019 r. 30 kwietnia 2023 r. (pkt. II.) i odmówiło odwołującemu się przyznania rzeczonego świadczenia od 1 maja 2019 r. do 30 listopada 2019 r. (pkt. III.). W zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt III decyzji Kolegium podało, że w związku z opieką sprawowaną na zoną M. Z. decyzją z "[...]" został przyznany zasiłek dla opiekuna do 30 kwietnia 2023 r., jednakże powyższa decyzja została uchylona decyzja z "[...]". W związku z powyższym uznało, że brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2019r. do 30 listopada 2019 r. Pełnomocnik M. Z. zaskarżył pkt III. decyzji Kolegium zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy podając, że wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego M. Z. złożył oświadczenie, że z chwilą przyznania rzeczonego świadczenia rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna. W konsekwencji nie doszło do zbiegu. Kolegium naruszyło także art. 27 ust. 5 u.ś.r. W rezultacie uznał, ze brak przeszkód do przyznania świadczenia od 1 maja 2019 r. w wysokości pomniejszonej o pobrany zasiłek dla opiekuna. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, w skr. p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U.2020.111, dalej u.ś.r., ustawa) . Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący M. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną B. Z., która została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności w wieku powyżej 25-go roku życia. Niekwestionowanym również jest, że skarżący jest osobą, względem której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonka, co wynika z art. 23 i 27 k.r. i op., a zatem spełnia przesłankę warunkującą prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Trafnie też Kolegium uznało, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zagadnieniem spornym pozostaje natomiast ocena zaistnienia przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a w konsekwencji określenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Z powołanego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. Wyjaśnić należy, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art. 27 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobne uprawnioną. Przy czym użyty w tymże artykule u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy wnioskodawca ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w rzeczonym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Innymi słowy, art. 17 ust. 5 lit. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Wymaganie, aby skarżąca zrzekła się zasiłku dla opiekuna, oczekiwała na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po tym uchyleniu wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia jej środków utrzymania. Co więcej, zainteresowany nie miałby pewności co do uzyskania nowego świadczenia. W ocenie Sądu nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich. Oczywistym zatem jest, że skarżący korzysta z tej formy pomocy (zasiłku dla opiekuna), bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jemu skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Nie można akceptować "przymuszenia" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez niego, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, z 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, z 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18). Konsekwencją zaś przyjęcia stanowiska prezentowanego przez Kolegium byłoby nieuprawnione (niewynikające z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.) zróżnicowanie osób, którym przysługuje uprawnienie wyboru świadczenia, na tych, którym już przyznano (ustalono) prawo do pobierania jednego ze świadczeń oraz tych, które dopiero ubiegają się o ustalenie, w trybie decyzji administracyjnej, prawa do otrzymywania danego rodzaju świadczenia. W rezultacie powyższego fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. W przekonaniu Sądu, skoro skarżący dokonał już 9 maja 2019 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Uznać zatem należy, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 5 lit. 1b u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy została wydana decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, a więc w rozważanym przypadku od 1 grudnia 2019 r. Jednakże Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego dokonanym już 9 maja 2019 r., biorąc pod uwagę wyłącznie fakt wydania decyzji z "[...]". Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić też trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Zdaniem Sądu wola skarżącego, co do tego jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest dla niej bardziej korzystne, została przez niego jasno wyrażona. Składaj bowiem 9 maja 2019 r. oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący już określił datę przyznania oczekiwanego świadczenia. Pod warunkiem, definiowanym jako zdarzeniem przyszłym i niepewne, zastrzeżone zostało tylko same przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce dotychczas otrzymywanego zasiłku dla opiekuna. Z istoty bowiem warunki wynika, że skutek zdarzenia (przyszłego i niepewnego) ma retrospekcyjny charakter, czyli, że kształtuje sytuację prawną adresata decyzji wprawdzie dopiero w chwili ziszczenia się warunku, ale z datą wsteczną mierzalną złożeniem oświadczenia pod rzeczonym warunkiem. Innymi słowy decyzja, po zaistnieniu warunku, wywiera skutek ex tunc. Z kolei, a contrario, skutek oświadczenia na przyszłość wywiera opcjonalny, w niniejszym przypadku alternatywny, wybór dokonany przez uprawnionego, ale w tymże przypadku nie mamy do czynienia z warunkiem rozumianym jako niepewność zdarzenia (otrzymania wnioskowanego świadczenia), skoro zapewnienie o jego nastąpieniu, przykładowo w trybie art. 8 k.p.a., wprost zwerbalizowało Kolegium. Skład orzekający Sądu podziela pogląd, że na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W ocenie Sądu możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres - z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego zasiłku opiekuńczego - jako, że wyboru korzystniejszego świadczenia skarżący dokonał już w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażając zamiar zachowania ciągłości pobieranego świadczenia z tytułu sprawowania koniecznej opieki nad niepełnosprawną żoną, a w konsekwencji nie powinien zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Należało zatem przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w dniu 9 maja 2019 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania zasiłku dla opiekuna, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też decyzję (jej pkt. III.) należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą Kolegium, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będzie uwzględnienie przedstawionej przez sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., tj. przyjęcie, że już w momencie złożenia wniosku 9 maja 2019 r. skarżący zrzekł się zasiłku dla opiekuna. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).