I OSK 1973/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1453/21 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1453/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]września 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. skarżący wystąpił o pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł miesięcznie. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności od czerwca 2021 r. do sierpnia 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, mając na uwadze sytuację materialną i życiową skarżącego, a także środki finansowe na realizację zadań własnych gminy z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych oraz liczbę osób potrzebujących pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] września 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku wniósł J. T., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.), naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876, powoływanej też jako u.p.s.) w zw. z "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a." poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że kwota [...] zł miesięcznie ([...] zł dziennie) jest kwotą wspierającą skarżącego w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz że rozmiar świadczenia jest odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że rozmiar świadczenia mieści się w możliwościach pomocy społecznej. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oparciem orzeczenia o nieprawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny sprawy oraz powielenie błędów w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, których dopuściły się organy w treści zaskarżonych decyzji administracyjnych polegające na: a) dowolnym, nie znajdującym oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ustaleniu, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego wniosku, iż istniały uzasadnione przesłanki odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości [...] zł, podczas gdy, w ocenie skarżącego, sporne są podstawowe dla sprawy okoliczności: tj.: rzeczywista wysokość kosztów codziennego utrzymania skarżącego - skarżący nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, podczas gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń co do relacji uzyskiwanych przez skarżącego dochodów do cen posiłków i żywności oraz innych zobowiązań, które skarżący musi regulować, co miało istotny wpływ rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego wniosku, iż istniały uzasadnione przesłanki odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...] zł na zakup posiłku lub żywności; b) pominięciu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, tj.: rodzaju niepełnosprawności skarżącego, a także zaniechaniu ustaleń co do jej wpływu na możliwości zmiany sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się skarżący, w tym na brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem skutkowało przedwczesnym dowolnym i nie znajdującym oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym ustaleniem, że kwota przyznanego zasiłku celowego, w kontekście sytuacji osobistej skarżącego, jest odpowiednia; c) zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zgodne z rzeczywistym stanem ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż środki finansowe jakimi dysponuje MOPS [...] są ograniczone w stopniu uniemożliwiającym uwzględnienie wniosku skarżącego. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stanowią bowiem jedną z przesłanek odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości przez niego żądanej. Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie z art. 203 p.p.s.a. Oświadczając jednocześnie, "że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części". Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Z kolei zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem NSA nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które to zarzuty mimo ich ułomności konstrukcyjnej Sąd rozpoznał identyfikując przepisy, których naruszenie skarżący kasacyjnie zarzucał, również w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Uwzględniając przy tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej u.p.s.) stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przy czym zważyć należy, że ustawodawca w konstrukcji art. 39 ust. 1 u.p.s. użył pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", będącym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dodatkowo według art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego nie zależy zatem wyłącznie od sytuacji materialnej i życiowej strony. Rozpatrując wniosek organ musi bowiem kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi we wskazanych art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Podkreślić należy, iż pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Z zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s., definicji pomocy społecznej wynika, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W konsekwencji pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, ale też możliwości organów pomocowych. Spełnienie więc przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów i określenie konkretnych potrzeb, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania tego rodzaju pomocy, w wysokości zgodnej z oczekiwaniami i potrzebami uprawnionego. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1724/09, z 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1740/11 oraz z 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1033/20). Organ pomocy społecznej jest bowiem upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2408/16 oraz z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1295/16). Nie można tym samym podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., czy też art. 107 § 3 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej także nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w powiązaniu z błędnie przywołanym "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a." zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zwłaszcza, że jego uzasadnienie kwestionuje dokonaną przez Sąd ocenę ustaleń, co jest niedopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, mimo że powołują się na błędną wykładnię, to nie wskazują na czym polega błąd sądu przy interpretacji tych przepisów i jak należy je rozumieć. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaką wykładnię danego przepisu przyjął sąd pierwszej instancji, a następnie jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem, skarżący kasacyjnie nie wskazuje własnej wykładni powołanych przepisów, a jedynie podejmuje polemikę z oceną Sądu dotyczącą okoliczności faktycznych sprawy. Nie ma też uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przepisów postępowania powołany jako "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a.", który w takiej postaci redakcyjnej nie występuje w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, a więc nie mógł być przez Sąd I instancji naruszony. Natomiast powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z przepisami procedury administracyjnej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż z tych przepisów nie wynikają podstawy do wznowienia postępowania. Natomiast Sąd nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz kontroluje, czy nie doszło do ich naruszenia przez organ. A jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to orzeka na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien więc być powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować lub uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podnieść, że przy sporządzeniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 i 3 p. p. s. a. ), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymaganych standardów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie ocenił, iż organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno potrzeby bytowe strony jak i możliwości organu pomocowego. Sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego ustalona została w oparciu o wywiad środowiskowy z [...] czerwca 2021 r., którego ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącego na żadnym etapie postępowania. Sąd I instancji wskazał, że skarżący jest osobą samotną, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Utrzymuje się z systematycznie otrzymywanej co miesiąc pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w kwocie [...] zł, dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł oraz dodatku energetycznego w wysokości [...] zł. Łączny dochód skarżącego w wysokości [...] zł nie przekroczył 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. i w związku z tym wnioskowana pomoc została mu przyznana w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" w ramach możliwości finansowych ośrodka. Jednocześnie Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach świadczeń pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszelkich zgłaszanych potrzeb, tym bardziej że skarżący otrzymuje wielorakie i stałe wsparcie organów pomocowych, które przy dystrybuowaniu środków pomocowych zobligowane są uwzględniać swoje możliwości finansowe. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł. miesięcznie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Albowiem, w sytuacji kiedy środki będące do dyspozycji organu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących konieczne jest wyważenie przyznawanej pomocy. Organ administracji w zakresie pomocy społecznej działa bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach musi realizować powierzone im ustawowe cele. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, w myśl art. 184 p.p.s.a.