I OSK 1946/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 314/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. oddalił skargę J.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez zaakceptowanie ustalenia zakresu potrzebnej opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką w decyzji organu drugiej instancji wydanej [...] marca 2022 r. jedynie na podstawie wywiadu środowiskowego z 18 listopada 2021 r., w sytuacji, gdy zakres potrzebnej opieki na dzień wydania decyzji drugiej instancji przez okres około czterech miesięcy mógł ulec poszerzeniu w takim zakresie, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką wykluczało pracę skarżącego; 2) art. 141 § 4 ppsa przez zaniechanie odniesienia się do zarzutu, że oparcie się na wywiadzie środowiskowym z 18 listopada 2021 r. jest nieaktualne ze względu na pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na poszerzenie zakresu sprawowanej opieki i w konsekwencji wykluczenie możliwości podjęcia pracy przez skarżącego. Dodatkowo w piśmie z 7 września 2022 r. skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 8 listopada 2021 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem z 28 października 2021 r. zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, datowanym od dnia 16 września 2021 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydent Miasta Zamość decyzją z [...] listopada 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z [...] marca 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie podziela stanowiska Prezydenta co do przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wskazał, że jak wynika z analizy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 18 listopada 2021 r. czynności związane z opieką nad niepełnosprawną z uwagi na ich zakres i możliwy sposób realizacji nie wymagają od skarżącego rezygnacji z zatrudnienia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wywiódł, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane w sytuacji, gdy rozmiar faktycznie wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia bądź kontynuacji wykonywanej pracy. Zaznaczył, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że czynności opieki wykonywanej przez skarżącego co do zasady odpowiadają podstawowym czynnościom domowym i nie wymagają całodobowej obecności skarżącego. Jako takie nie wykluczają zatem podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu wyklucza to istnienia pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a rezygnacją z zatrudnienia związku przyczynowo-skutkowego niezbędnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem istota zasady dwuinstancyjności wyraża się w rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy co do jej istoty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 280/19). Niezgodne zatem z zasadą dwuinstancyjności postępowania będzie ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana, wynikająca z art. 15 kpa, zasada dwuinstancyjności postępowania została zachowana. Organ odwoławczy nie podzielił bowiem stanowiska Prezydenta co do zasadności odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności u matki skarżącego po ukończeniu 18 roku życia i w tym zakresie dokonał własnej oceny spełnienia przesłanek przyznania wspomnianego świadczenia. Kolegium zatem rozpoznało sprawę co do jej istoty zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności postępowania. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 134 § 1 psa w zw. z art. 15 kpa okazał się niezasadny. Niezależnie od powyższego, jak wynika z uzasadnienia powyższego zarzutu, intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie, że w rozpoznanej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję bez prawidłowego ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarzut ten powinien być powiązany z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a nie oparty na podstawie prawnej wynikającej z art. 15 tego aktu normatywnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa orzeka w warunkach tzw. związania zakresem skargi kasacyjnej, wynikającego przede wszystkim z przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest on uprawniony do samodzielnego formułowania, modyfikowania i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej poza przypadkami nieważności postępowania i wyręczania tym samym profesjonalnego pełnomocnika procesowego działającego w ramach wynikającego z art. 175 ppsa przymusu adwokacko-radcowskiego. Oznacza to, że argumentacja autora skargi kasacyjnej wskazująca na uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie mogła odnieść spodziewanego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Ostatnia z wymienionych sytuacji występuje, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w zacytowanym przepisie oraz szczegółowo wyjaśnia przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy odnotować, że stosownie do art. 184 ppsa błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego może stanowić podstawę kasacyjną, o ile fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 174 pkt 2 ppsa. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować odmową uwzględnienia takiego zarzutu. Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z tym przepisem podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia bądź kontynuowania pracy zarobkowej. Ponadto stosownie do art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosi, że rozmiar rzeczywiście sprawowanej opieki nad niepełnosprawną uległ zmianie w toku postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w jego ocenie powoduje ziszczenie się przesłanek przyznania tego świadczenia, w szczególności w zakresie przesłanki istnienia wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rzeczywistym zakresem opieki nad osobą niepełnosprawną a możliwością podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne ziszczenie się tej przesłanki w rozpoznawanej sprawie dopiero w toku postępowania powodowałoby, że skarżącemu – zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr – przysługiwałoby przedmiotowe świadczenie począwszy od 1 listopada 2021 r. Świadczenie to obejmowałoby zatem także okres, w którym nie spełniał on kwestionowanej przesłanki. Stan taki w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego byłby niezgodny z zasadami przyznawania tego świadczenia wynikającymi z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Odniesienie się zatem do kwestii dezaktualizacji wywiadu środowiskowego, na którą to okoliczność powoływał się skarżący w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że ewentualne naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do tek kwestii nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, który jest niezbędny do oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na tej podstawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.