III OZ 91/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt IV SO/Wr 57/21 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku K. N. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w C. za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 23 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku K. N. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w C. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę: I. wymierzył Dyrektorowi grzywnę w kwocie 200 zł; II. zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego K. N. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 8 listopada 2021 r. skarżący, powołując się na art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie grzywny organowi z tytułu nieprzekazania skargi, jaką skarżący wniósł w związku z brakiem odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej (kwestie obsługi prawnej biblioteki) złożony za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 21 września 2021 r. Z uwagi na brak odpowiedzi na wniosek, w dniu 7 października 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność tego organu, która nie została jednak przekazana do sądu. Pismem z 12 października 2022 r. Sąd pierwszej instancji przesłał organowi wniosek strony o wymierzenie grzywny. Korespondencja została odebrana przez organ w dniu 14 października 2022 r. i pozostała bez odpowiedzi. Sąd ten zauważył, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieprzekazanie skargi na bezczynność z zakresu dostępu do informacji publicznej. W sprawie należało więc wziąć pod uwagę treść art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej "u.d.i.p."). W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania do sądu administracyjnego skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz z aktami sprawy. Stwierdzone zaniechanie organu w zakresie realizacji obowiązków związanych z przekazaniem skargi niewątpliwie narusza art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Mając na uwadze upływ czasu, jaki minął od daty złożenia przez stronę skargi na bezczynność organu, a także fakt, że do dnia wydania postanowienia w sprawie skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a organ nawet nie ustosunkował się do przesłanego mu wniosku strony złożonego w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd ten uznał, że wymierzenie organowi grzywny w danych okolicznościach stanowi konieczny środek dyscyplinująco-represyjny, ukierunkowany na przymuszenie organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył więc organowi grzywnę w kwocie 200 zł. Na wysokość grzywny wpływ miała przede wszystkim okoliczność, że do dnia wydania postanowienia organ nie wypełnił swojego obowiązku ustawowego w zakresie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę, ani w ogóle nie zajął nawet stanowiska w tym zakresie, pomimo doręczenia mu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, podnosząc że przyczyną nieprzekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę był fakt nieprawidłowego działania platformy ePUAP. Zdaniem organu nie można mu przypisać winy za przedmiotowe uchybienie, bowiem awaria techniczna ePUAP może być usunięta przez osoby spoza kręgu podwładnych Dyrektora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że wnioskiem z 21 września 2021 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora o udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. Z uwagi na brak odpowiedzi na wniosek, w dniu 7 października 2021 r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora, która to skarga nie została jednak przekazana do sądu. Przedmiotowym wnioskiem skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny. Pismem z 12 października 2022 r., doręczonym organowi w dniu 14 października 2022 r., Sąd pierwszej instancji przesłał organowi wniosek, do którego organ się w żaden sposób nie odniósł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiotowy wniosek, dostatecznie rozważył okoliczności sprawy i prawidłowo przyjął, że organ uchybił terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło Sąd do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (w okolicznościach niniejszej sprawy – w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyłączną przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt niewypełnienia przez organ ww. obowiązków w terminie. Oznacza to, że sam fakt niewywiązania się przez organ z ww. powinności jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia grzywny. Od okoliczności sprawy i ich oceny przez sąd zależy, czy grzywna zostanie wymierzona i w jakiej wysokości – sąd zatem może organowi wymierzyć grzywnę, choć w okolicznościach konkretnej sprawy może się okazać to niecelowe. Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie organ dopiero na etapie przedmiotowego zażalenia zareagował na korespondencję sądową. W zażaleniu usiłował usprawiedliwić swoje zaniechanie związane z wnioskiem skarżącego o udostępnienia informacji publicznej i nieprzekazaniem skargi awarią systemu ePUAP. Wyjaśnienia te nie przekonały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze, organ mógł i powinien tego typu argumentację przedstawić w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, który został organowi doręczony listem poleconym, a więc "pocztą tradycyjną", na którą Dyrektor, zgodnie z twierdzeniami zażalenia, reaguje terminowo. Po drugie, swoich twierdzeń organ w żaden sposób nie uprawdopodobnił – nie wykazał, że w istocie ma problemy z platformą ePUAP; nie wykazał, że w istocie usiłuje te problemy rozwiązać – na poparcie ww. okoliczności przedstawił jedynie trzy krótkie zdania w zażaleniu. Po trzecie, za prawidłowe funkcjonowanie elektronicznej skrzynki pocztowej odpowiada organ i nie można problemów technicznych "przerzucać" na obywatela, który próbuje korzystać z gwarantowanych prawem uprawnień, a organ swoim zaniechaniem uniemożliwia obywatelowi realizację tychże praw – w okolicznościach niniejszej sprawy tym prawem jest dostęp do informacji publicznej (brak reakcji na wniosek z 21 września 2021 r.) oraz tak naprawdę prawo do sądu (brak reakcji na skargę na bezczynność organu z 7 października 2021 r.). W niniejszej sprawie należało więc podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o celowości wymierzenia organowi grzywny. Należy także zwrócić uwagę, że kwestia zawinienia w niedochowaniu terminu nie znosi odpowiedzialności organu, która ma charakter obiektywny. Może jedynie mieć wpływ na wymiar grzywny, ale ten wymiar nie jest kwestionowany, a wymierzonej grzywny nie można uznać za wygórowaną. Grzywna orzeczona przez Sąd pierwszej instancji została wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uzasadnił jej wysokość, biorąc pod uwagę fakt nieprzekazania skargi do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Orzeczona grzywna oscyluje w dolnych granicach możliwej do wymierzenia grzywny i nie sposób przyjąć, że jest ona wynikiem nieprawidłowo zastosowanych przepisów p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona organowi grzywna powinna spełnić swój prewencyjny charakter, bowiem w przyszłości w podobnych okolicznościach faktycznych organ może się narazić na dużo większe restrykcje. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.