III OSK 4797/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 240/20 w sprawie ze skargi R. S. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz Prezesa Sądu Okręgowego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. II SAB/Go 240/20, po rozpoznaniu skargi R. S. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdził, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt III., zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części i nieprzyznanie od organu Prezesa Sądu Okręgowego w [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł pomimo ustalenia, że organ prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i przyznanie od organu Prezesa Sądu Okręgowego w [...] kwoty 2.000 zł oraz przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć jedynie należy, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (chodziło o kopie wyroków z uzasadnieniami, wydanych w 2017 r., zarejestrowanych w repertorium C i Co pod symbolem [...]) do jej udzielenia upłynęło ok. 7 miesięcy. W tym czasie dwa razy wydawane były decyzje przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (o umorzeniu postępowania i o odmowie udzielenia informacji publicznej), następnie uchylane przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...]. Na skutek skargi na przewlekłość Prezes Sądu Okręgowego udzielił ostatecznie informacji, wobec czego WSA umorzył postępowanie, co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, stwierdzając jednocześnie, że wystąpiła przewlekłość i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie była to dostateczna podstawa do przyznania mu sumy pieniężnej, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na tle tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiły przynajmniej dwa stanowiska. Pierwsze z nich zakłada, że "Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ" (zob. wyrok NSA z 16.11.2021 r. II OSK 1201/21, LEX nr 3289202). Jak się wydaje, do tego stanowiska nawiązał Sąd I instancji przywołując orzecznictwo, z którego wynika, że domagając się przyznania sumy pieniężnej skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Nie była to jednak jedyna argumentacja Sądu I instancji. Odmawiając przyznania sumy pieniężnej stwierdził on ponadto, że pismem z [...] sierpnia 2020 r. organ załatwił wniosek, a zatem okoliczności przemawiające za przyznaniem sumy pieniężnej nie wystąpiły. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się także, że brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że zasądzenie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r. II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. II GSK 1695/16). Ponadto, "Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; z 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; z 27 maja 2020 r. II OSK 2324/19). W orzecznictwie tego Sądu trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20). (...) Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi" (zob. wyrok NSA z 8.12.2021 r. II OSK 2024/21, LEX nr 3286659). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednakże nie zachodzi, gdyż stan przewlekłości w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji ustał. Zważywszy dodatkowo, że przyznanie sumy pieniężnej powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, to na gruncie tej sprawy, w której rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej trwało 7 miesięcy, w trakcie których organ usiłował rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji (choć czynił to w sposób nieuzasadniony), Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł postaw do stwierdzenia, że przy ocenie zasadności zastosowania w tej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przekroczył margines przysługującego mu uznania. Jeśli bowiem w chwili wyrokowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie istniała już potrzeba represjonowania organu, aby osiągnąć cel w postaci rozpoznania wniosku, organ usiłował rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji, a przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazuje na jego istotność, przynajmniej z punktu widzenia interesu publicznego, to nie ma podstaw do skutecznego zakwestionowania oceny Sądu I instancji o braku podstaw do przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może natomiast orzec wyłącznie Sąd I instancji, w trybie art. 258 § 2 pkt 8 i nast. p.p.s.a.