I OSK 1919/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 816/21 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłki rodzinne oraz dodatek do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz I. Z. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. Sygn. akt IV SA/Wr 816/21 oddalił skargę I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłki rodzinne oraz dodatek do zasiłku rodzinnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. Z. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucając naruszenie: prawa materialnego, tj.: a) art. 32 w zw. z art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłową decyzji SKO z dnia [...] lipca 2021 r. w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] maja 2021 r. uchylającą od dnia [...] listopada 2020 r. do [...] maja 2021 r. decyzję własną Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] przyznającą zasiłki rodzinne na O. Z. i M. Z. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła - na O. Z. , bez wyjaśnienia kluczowych przesłanek, bez uwzględnienia argumentacji strony, że ojciec dzieci - K. Z. nie jest członkiem rodziny skarżącej, a ona przy składaniu w tym zakresie wniosku została wprowadzona przez urzędnika w błąd, od którego skutków prawnych uchyliła się, przy jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Wojewody wyrażonego w piśmie nr [...], który bez wyjaśnienia sprawy, lakonicznie uznał, że K. Z. pracuje w Niemczech i w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, pomimo, że w niniejszej sprawie w rzeczywistości przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w ogóle nie mogą mieć zastosowania, a co za tym idzie decyzja organu I instancji w ogóle nie powinna zostać wydana, a utrzymująca ją w mocy decyzja organu II Instancji uchylona; 2.przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazanego przez skarżącego w skardze, naruszenia prawa materialnego, bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, a także poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, b) art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokonania kontroli działań organu II Instancji pod względem zgodności z prawem, oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a co za tym idzie zaniechanie podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie i uznanie, że biologiczny ojciec dzieci K. Z. zatrudniony w Niemczech, jest członkiem jej rodziny, co nie polega na prawdzie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "kodeksu postępowania administracyjnego" oraz "ustawy o świadczeniach rodzinnych" jednocześnie nie powołała pełnych nazw tych ustaw. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 - dalej jako: u.ś.r.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Organy orzekające w niniejszej sprawie powołały następującą podstawę prawną swoich działań: art. 32 w zw. z art. 23a u.ś.r. Słusznie zasadności skargi kasacyjnej upatruje się w naruszeniu art. 32 w zw. z art. 23a u.ś.r. Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co zaakceptował Sąd Wojewódzki i nie zostało kwestionowane w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował przepis art.23a ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu stanowiącym, że w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności posłużenia się uregulowaniami, które znajdują zastosowanie w przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zważywszy na fakt, że jak podnosi konsekwentnie skarżąca kasacyjnie ojciec jej dzieci nie stanowi członka jej rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji ustawodawstwo właściwe dla jego miejsca wykonywania pracy na własny rachunek nie powinno mieć znaczenia w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres objęty jej wnioskiem. Zaakcentować trzeba, że skarżąca kasacyjnie konsekwentnie podnosi, że od stycznia 2020 r. pozostaje rozwiedziona z K. Z., który zamieszkując na terenie Niemiec pozostaje w związku z inną kobietą, nie pomagał i nie pomaga jej w wychowywaniu córek, a jedynie sporadycznie tj. raz lub dwa razy w roku przyjeżdżał odwiedzić córki. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wychowaniem córek zajmuje się samotnie. W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę, że jakkolwiek definicja członka rodziny na potrzeby świadczeń rodzinnych zawarta została w art. 3 pkt 16 u.ś.r. to nie wszystkie osoby wymienione w tym przepisie są obligatoryjnie zaliczane do członków rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16). W definicji zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r. zastosowany został bowiem kwalifikator "odpowiednio", który powoduje, że z przepisu tego nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał zatem organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy, uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W zależności od stanu faktycznego sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby w nim wymienione. Należy także zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zaliczenie określonych osób na gruncie art. 3 pkt 16 u.ś.r. do członków rodziny nie może odbyć się bez uwzględnienia art. 3 pkt 17a u.ś.r., tj. definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, na którą to okoliczność w toku sprawy w istocie powoływała się skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie. W wyrokach z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2361/14 oraz z 14 grudnia 2022 r. sygn. I OSK 2402/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Jeżeli bowiem określona osoba spełnia przesłanki uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko, to wyłącza to z pojęcia rodziny drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka. Zastosowanie zatem wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu tego przepisu. Tej kwestii w ogóle nie rozważono w badanej sprawie, i to pomimo podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, że jako osoba rozwiedziona od stycznia 2020 r., w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] maja 2021r. samotnie wychowywała ona swoje córki. Związanie ustaleniami wojewody o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na które powołują się organy w rozpoznawanej sprawie nie może być interpretowane w sposób godzący w istotę praworządności. W sytuacji, gdy beneficjent świadczenia rodzinnego zgłasza uwiarygodnione zastrzeżenia, co do prawidłowości ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez wojewodę informacji o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informacja ta nie może być utożsamiana z upoważnieniem organu właściwego do działania w całkowitym oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Prowadziłoby to do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów, w istocie wypaczając cele koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy, trafnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 23a w zw. z art. 32 u.ś.r w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji na podstawie wskazanych przepisów przez organ właściwy wymaga weryfikacji zaistnienia przesłanek ich zastosowania. Jakkolwiek, organ właściwy nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania, czy polemizowania ze stanowiskiem wojewody, to w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy ma on obowiązek dokładnego ich wyjaśnienia, w warunkach współdziałania z wojewodą (art. 7b k.p.a.) W konsekwencji, za zasadny uznać należało również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ani organ I, ani organ II instancji nie zajęły stanowiska w sprawie okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie, a kwestię tę pominął również Sąd Wojewódzki. Niezasadnie jednak Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. Zasadności tak sformułowanego zarzutu upatruje się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywanego naruszenia prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17). Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności organ właściwy, powołując się na pozostające w jego dyspozycji informacje, że w objętym ustaleniami wojewody okresie (art. 23a ust. 3 u.ś.r.) skarżąca kasacyjnie samotnie wychowywała córki, przekaże te informacje wojewodzie wraz z kserokopią wyroku rozwodowego i zwróci się o zajęcie przez niego - z uwzględnieniem tych danych - stanowiska, co do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalsze działania organu właściwego pozostają zdeterminowane stanowiskiem wojewody zajętym z uwzględnieniem tych danych.