II SA/Bk 370/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. skargi M. S. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych P. S. i A. S. na rozstrzygnięcie P. Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie konkursu przedmiotowego dla uczniów szkół podstawowych p o s t a n a w i a odrzucić skargę , P. Kurator Oświaty w B. (w imieniu którego działała Wojewódzka Komisja Odwoławcza) w dniu [...] kwietnia 2022 r. rozstrzygnął o wynikach Wojewódzkiego Konkursu Historycznego. Skargę na ww. rozstrzygnięcie złożył M. S. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych P. i A. S. W skardze sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy P. Kuratorowi Oświaty do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (na które się powołał), utrwalony jest pogląd, iż do organizacji i przeprowadzania konkursów przedmiotowych nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. Nie jest dopuszczalne kwestionowanie w drodze skargi do sądu administracyjnego wyników konkursów organizowanych na podstawie ustawowych przepisów oświatowych i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz. U. 2020 r., poz. 1036; dalej: rozporządzenie MENiS; wskazał m.in. wyrok NSA wydany w sprawie IOSK 2775/16). W ocenie organu, wyniki konkursu, jak też rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu odwoławczym - przeprowadzonym w trybie przepisów regulaminu danego konkursu, nie stanowią decyzji administracyjnych ani aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięć w sprawie stanowią natomiast przepisy Regulaminu wojewódzkiego konkursu historycznego organizowanego dla uczniów szkół podstawowych województwa P. w roku szkolnym 2021/2022, które w sposób wyczerpujący określają tryb odwoławczy od wyników konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych zaskarżonych do sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z ww. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Z tego względu, przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy, sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez małoletniego M. S. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych. Zdaniem sądu, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność może podlegać rozszerzeniu (poza kategorie spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a.) na podstawie przepisów szczególnych zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. Cechą charakterystyczną i wspólną wszystkich przejawów działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne musi być jednak element władztwa administracyjnego w kreowaniu uprawnienia lub obowiązku adresata, często związany z możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. m.in. postanowienie WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 876/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA). W ocenie sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie P. Kuratora Oświaty nie posiada wyżej opisanych elementów. W żaden sposób nie kreuje uprawnienia lub obowiązku małoletniego skarżącego. Stanowi jedynie odzwierciedlenie wyniku konkursu przedmiotowego, który nie został przeprowadzony w ramach postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), kurator oświaty organizuje olimpiady, konkursy, turnieje, przeglądy oraz inne formy współzawodnictwa i prezentacji osiągnięć uczniów szkół na obszarze województwa. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r., poz. 1915 ze zm.), minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, organizację oraz sposób przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad, uwzględniając, że konkursy, turnieje i olimpiady powinny służyć odkrywaniu i rozwijaniu uzdolnień uczniów, pobudzaniu twórczego myślenia, wspomaganiu zdolności stosowania zdobytej wiedzy w praktycznym działaniu, a także lepszemu przygotowaniu uczniów do nauki w szkołach wyższego stopnia lub do wykonywania zawodu. Na podstawie wskazanego ostatnio przepisu wydano rozporządzenie MENiS, które w § 3 ust. 2 stanowi, że konkursy o zasięgu wojewódzkim organizuje kurator oświaty. Wedle § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, konkurs przygotowuje i przeprowadza wojewódzka komisja konkursowa powołana przez kuratora oświaty, który określa zadania komisji oraz zatwierdza regulamin konkursu, opracowany przez komisję. Regulamin konkursu zawiera w szczególności: 1) liczbę stopni konkursu oraz sposób i terminy przeprowadzania eliminacji, w tym ustalania i ogłaszania wyników, 2) zakres wiedzy i umiejętności wymaganych na poszczególnych stopniach konkursu, 3) wykaz literatury obowiązującej uczestników oraz stanowiącej pomoc dla nauczyciela, 4) kryteria kwalifikowania uczestników do kolejnych stopni konkursu, warunki uzyskiwania wyróżnień oraz tytułów laureata lub finalisty konkursu, 5) tryb pracy komisji na poszczególnych stopniach konkursu (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MENiS). Kurator oświaty przekazuje do szkół regulamin konkursu przeprowadzanego w danym roku szkolnym, w terminie do dnia 30 września (§ 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS). Regulamin konkursu może być zmieniany w ciągu roku szkolnego jedynie w przypadku uzasadnionej konieczności zmiany terminu przeprowadzenia eliminacji na poszczególnych stopniach konkursu (§ 4 ust. 4 i 4a rozporządzenia MENiS). Z powyższego wynika, że zasady przeprowadzania i oceniania konkursów przedmiotowych określają regulaminy. Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż regulaminy konkursów podlegają zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, które mogą stanowić podstawę działań wyłącznie wobec podmiotów bezpośrednio podległych organom wydającym regulaminy, a więc wyłącznie w strukturze wewnętrznej tych jednostek. Nie będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą zatem stanowić podstawy działań wobec obywateli, które przybierałyby postać aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wynik konkursu, jak też rozstrzygnięcia zapadłe w przeprowadzonym w trybie przepisów regulaminu danego konkursu - postępowaniu odwoławczym, nie stanowią decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcia te nie zapadają w trybie K.p.a. (por. m.in. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 6 maja 2016 r., II SA/Bd 433/16, CBOSA). Podobnie rozstrzygnięć odwoławczych oraz ustalających wynik konkursu przeprowadzonego w oparciu o przepisy wydane na podstawie ustawowych przepisów oświatowych nie można zaklasyfikować do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jako dotyczących praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisie tym mowa jest bowiem o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dodać też należy, że ani przepisy wskazanych ustaw, ani rozporządzenia MENiS nie zawierają podstawy prawnej do wydania przez kuratora oświaty (bądź inną jednostkę przeprowadzającą w jego imieniu konkurs przedmiotowy, np. komisję konkursową) decyzji administracyjnej bądź innego aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego – w ramach konkursu przedmiotowego dla uczniów szkół podstawowych. Skoro zaś takiej podstawy nie może stanowić regulamin konkursu, tj. akt o charakterze wewnętrznym, na podstawie którego konkurs jest prowadzony, stwierdzić trzeba iż działania kuratora oświaty i komisji konkursowych w ramach konkursu przedmiotowego nie stanowią działań organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W sprawie konkurs był procedowany w oparciu o Regulamin Wojewódzkiego Konkursu Historycznego organizowanego dla uczniów szkół podstawowych Województwa P. w roku szkolnym 2021/2022, zatwierdzony przez P. Kuratora Oświaty zarządzeniem nr [...] z [...] września 2021 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminów wojewódzkich konkursów przedmiotowych organizowanych dla uczniów szkół podstawowych województwa P. w roku szkolnym 2021/2022. Zatwierdzony Regulamin zawiera przepisy określające w sposób wyczerpujący tryb odwoławczy i organy w tym zakresie właściwe, precyzujące jedyny możliwy tryb zaskarżenia i podważenia wyników konkursu. Jest to jednak tryb niepodlegający kontroli sądu administracyjnego, bowiem wydawane w nim akty nie mają oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie WSA w Warszawie z 27 lipca 2018 r., II SAB/Wa 373/18, CBOSA). Tym samym sąd podziela pogląd orzeczniczy sformułowany jeszcze przed wejściem w życie ustawy Prawo oświatowe, iż nie jest dopuszczalne kwestionowanie w drodze skargi do sądu administracyjnego wyników konkursów organizowanych na podstawie przepisów rozporządzenia MENiS (por. m.in. postanowienie NSA z 20 grudnia 2016 r., I OSK 2775/16). Jak stanowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku.