II SA/Łd 283/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant St. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 lutego 2022 r. nr SKO.4141.43.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. dc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 23 lutego 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wieruszowa z 18 stycznia 2022 r., którą odmówiono M.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że 21 grudnia 2021 r. M.K. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką Ł.M. Wspomnianą decyzją z 18 stycznia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j . Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – u.ś.r.). Od powyższej decyzji odwołała się M.K. podnosząc, że opiekuje się ciotką, ponieważ nie ma innej osoby która mogłaby się nią opiekować. Wskazała, że ciotka jest bezdzietna, a jej mąż i brat nie żyją. Wskazała również jakie czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wykonuje przy Ł.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. decyzje wyjaśniło, że o przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się bratanica osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, zatem w świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ odwołał się do regulacji zamieszczonej w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wskazując, że w Dziale III k.r.o. został uregulowany obowiązek alimentacyjny, a przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ powołał się także na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, w której stwierdzono, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych", dodając, że wprawdzie uchwała ta została podjęta przez NSA na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym, to jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy k.r.o. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Zatem organ pierwszej instancji słusznie uznał, że M.K., będąca bratanicą Ł.M., nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze M.K., wyjaśniając, że sprawuje całkowitą i całodobową opiekę nad ciotką, która jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z tego powodu musiała zrezygnować z pracy. Przedstawiła zakres sprawowanej opieki, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. W piśmie procesowym z 29 kwietnia 2022 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażonej w skardze. Do pisma z 23 maja 2022 r. skarżąca załączyła kserokopię aktu zgonu Ł.M., z którego wynika, że ciotka skarżącej zmarła [...] r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zostały one wydane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a przywołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża ustawowy obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wykładnia językowa powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznych wyników: ustawodawca ściśle określił katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, wiążąc go m.in. z ustawowym (a nie moralnym) obowiązkiem alimentacyjnym osoby ubiegającej się o świadczenie z osoba, nad którą ma być sprawowana opieka. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu jak i w toku kolejnych zmian świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki ustawowy obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazuje na istotną cechę osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, zezwalającą na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Cechę tę stanowi występowanie obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającej się o świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Regulacja ta odwołuje się bezpośrednio do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który w swych przepisach reguluje materię obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z przepisami art. 128 - 144 1 k.r. o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża on krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków, przysposabiających i powinowatych, w zakresie i kolejności ustalonych w tych przepisach. Stosownie zaś do treści art. 617 § 1 i § 2 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Należy zatem stwierdzić, że obowiązek alimentacyjny nie obciąża dalszych krewnych w linii bocznej, w linii tej obciąża on bowiem wyłącznie rodzeństwo podopiecznego, a nie zstępnych rodzeństwa, zatem nie jest możliwe na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie dalszym krewnym w linii bocznej świadczenia pielęgnacyjnego, także wówczas, gdy spełniają one inne przesłanki przewidziane w przepisach u.ś.r. W ocenie sądu słusznie zatem wskazało, Kolegium w treści zaskarżonej decyzji, że powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., I OPS 5/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Zdaniem NSA, treść ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej, która zgodna jest z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Słusznie także organ wyjaśnił, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego, stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Tym samym słuszne jest stanowisko organów, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, również dominuje stanowisko, wykluczające możliwość tak daleko idącej korekty wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobom, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Co więcej, orzecznictwo wyklucza nawet korygowanie wykładni językowej w taki sposób, aby pomijać ustawową kolejność obowiązku alimentacyjnego, określoną w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wbrew jednoznacznej treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. (por. przykładowo: wyroki NSA: z 10 grudnia 2020 r., I OSK 1954/20; z 17 grudnia 2020 r., I OSK 1399/20; z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2091/20; z 22 lutego 2021 r., I OSK 2505/20; z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 480/21; z 6 października 2021 r., I OSK 572/21 i I OSK 527/21; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 915/20; z 24 lutego 2021 r., I OSK 2392/20; z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2776/20; z 17 czerwca 2021 r., I OSK 371/21; z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 475/21; z 22 października 2021 r., I OSK 712/21; z 26 listopada 2021r., I OSK 804/21). W konsekwencji, wobec bezspornego faktu, że skarżąca nie jest osobą, na której ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem ciotki, sąd stwierdza, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie było zatem prawnych możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną ciotką. W tej sytuacji nie ma żadnego znaczenia bezsporny fakt, że skarżąca sprawowała opiekę nad ciotką, bowiem sprawowanie opieki i wynikająca stąd rezygnacja z wykonywania pracy zawodowej nie jest jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Trzeba jeszcze spełnić przesłankę podmiotową, wyrażoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tej przesłanki bezspornie skarżąca nie spełnia. Nie ma także żadnego znaczenia dla sprawy okoliczność, czy żyją inne osoby, na których ciążył obowiązek alimentacyjny wobec Ł.M. Skoro skarżąca nie należy do kręgu osób, którym świadczenie może być przyznane, nie może uzyskać prawa do świadczenia, wbrew ustawie, w oparciu o argument, że nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad niepełnosprawną ciotką. Podsumowując sąd stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami procedury administracyjnej określonymi w art. 7, art. 8 oraz w art. 77 k.p.a. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada regulacjom ustawy, które właściwie zinterpretowano, jak i zastosowano, bowiem brak istnienia po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego stanowi o niewypełnieniu przesłanki wynikającej z normy art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w konsekwencji podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Końcowo sąd wyjaśnia, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów niemożliwe było uwzględnienie wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w sprawie poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnia też, iż mimo śmierci Ł.M. nad którą skarżąca sprawowała opiekę brak było podstaw do umorzenia postępowania. Adresatem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem osoba sprawująca opiekę, dla której merytoryczne rozstrzygniecie sprawy do chwili śmierci osoby, nad którą sprawowała opiekę, jest dalej prawnie istotne. Innymi słowy postępowanie administracyjne nie staje się bezprzedmiotowe w części dotyczącej okresu rozpoczynającego się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, do daty śmierci osoby, nad którą opieka miała być sprawowana. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. is