II SA/Gl 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.UL/41.7/415/2021/14149/AMak w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 marca 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla M. N. Decyzja ta dotyczyła inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - gabinety stomatologiczne na działce nr 1; obręb [...] przy ul. [...] w S. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. N. działający w sprawie jako pełnomocnik G. N. Postanowieniem nr SKO.UL/41.7/345/2021/11783/AMak z dnia 27 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniosło, że wyżej wymieniony nie dotrzymał czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję została bowiem doręczona stronie ze pośrednictwem poczty 20 kwietnia 2021 r., a zatem przedmiotowy termin upłynął z dniem 4 maja 2021 r. Tymczasem A. N. złożył odwołanie w siedzibie organu dopiero 5 maja 2021 r., czyli z jednodniowym opóźnieniem, co w świetle bezwzględnie obowiązującej normy wyrażonej w art. 134 wyżej wymienionego Kodeksu wyklucza rozpoznanie tego środka zaskarżenia i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia. Pismem datowanym na 21 września 2021 r. zatytułowanym jako "zażalenie" A. N. podkreślił, że w dniu 4 maju 2021 r. przyszedł do Urzędu Miasta w S. z napisanym tego samego dnia odwołaniem, jednak wówczas pracownica przyjmująca podania nie potwierdziła mu przyjęcia tego pisma, lecz odesłała go do innego budynku, w którym znajduje się Wydział Planowania Przestrzennego, gdzie z kolei portier zatrzymał go oświadczając, że "nikogo tam już nie ma" (choć działo się to w godzinach urzędowania placówki) i kazał mu "wrzucić pismo do skrzynki" zapewniając, że nazajutrz rano korespondencja zostanie z niej wyjęta. Mając na uwadze powyższe strona zakwestionowała fakt, jakoby złożyła swoje odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu zaznaczając, że opóźnienie nie miało tu miejsca. Postanowieniem nr SKO.UL/41.7/415/2021/14149/AMak wydanym w dniu 29 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że choć pismo strony datowane na 21 września 2021 r. zostało przez nią nazwane zażaleniem, to jednak z jego treści wynika jednoznacznie, że stanowi ono w swojej istocie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jakkolwiek bowiem strona wskazuje, że "zażalenie" dotyczy postanowienia z 27 sierpnia 2021 r. (stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania), to jednak traktuje o okolicznościach wniesienia tego środka odwoławczego. W motywach niniejszego postanowienia z dnia 29 października 2021 r. podkreślono, że w świetle art. 58 § 1 i 2 przedmiotowego Kodeksu, uwzględnienie wniosku strony byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby uprawdopodobniła ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego A. N. przesłanki tej nie spełnił. Jego twierdzeniom przeczy bowiem kategorycznie organ pierwszej instancji wskazując, że "potwierdzenia przyjęcia odwołania dokonuje się wyłącznie w miejscu jego przyjęcia". Jeśli natomiast pismo zostanie wrzucone do skrzynki podawczej Wydziału Planowania Przestrzennego, nie jest na nim przybijana pieczęć Kancelarii Ogólnej, tymczasem taka widnieje na przedmiotowym odwołaniu opatrzonym datą 5 maja 2021 r. W tym stanie rzeczy Kolegium wywiodło, że odwołujący się w ogóle nie uprawdopodobnił, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Dodatkowo podkreśliło, że stosownie do treści art. 63 § 1 przywoływanego Kodeksu, podania wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, z kolei podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Zgodnie przy tym z § 4 wspomnianego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli strona tego zażąda. Zatem, aby wniesienie odwołania wywołało skutek prawny, musi być dokonane z zachowaniem określonych wymagań co do formy, a także treści, terminu i trybu. Zdaniem organu odwoławczego, taka forma nie została w niniejszej sprawie zachowana i nawet przyjmując wyjaśnienia strony o "odesłaniu go" z Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta do Wydziału Planowania Przestrzennego, to w jego interesie leżało zadbanie o to, aby potwierdzić złożenie odwołania zwłaszcza, że 4 maja 2021 r. był ostatnim dniem przepisanego terminu. Nadto, nawet gdyby przyjąć jego argumentację o braku możliwości złożenia odwołania w siedzibie organu, mógł on skorzystać z innych form jego skutecznego wniesienia przewidzianych w art. 57 § 5 powyższego aktu (to jest między innymi nadać je w polskiej placówce pocztowej lub na adres do doręczeń elektronicznych organu). Strona z takiej możliwości nie skorzystała, a w rezultacie należy uznać, że opóźnienie było przez nią zawinione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. N. podtrzymał argumentację zawartą w swoim piśmie z 21 września 2021 r. powtórnie akcentując, że był w Urzędzie Miejskim w S. w dniu 4 maja 2021 r. i przyjmująca wówczas interesantów pracownica nie przyjęła od niego odwołania, lecz zamiast tego skierowała go do Wydziału Planowania Przestrzennego mającego siedzibę w odrębnym budynku, zaś tam, zgodnie z zaleceniem portiera złożył pismo do skrzynki otrzymując zapewnienie, że nazajutrz o godz. 7.00 korespondencja zostanie stamtąd odebrana, zaś w budynku jest monitoring. W tym miejscu skarżący wywiódł, że zgodnie z uzyskanymi przezeń później informacjami, w budynku tym monitoringu jednak nie ma, natomiast korespondencja została wyjęta ze skrzynki 5 maja 2021 r. dopiero o godzinie 7:30 i wszystkie znajdujące się tam pisma, zarówno złożone w tym dniu pomiędzy 7:00 a 7:30 jak i te złożone dzień wcześniej zostały opatrzone datą wpływu 5 maja 2021 r. Strona dodała, że nie jest jej znany powód, dla którego pracownica Kancelarii Ogólnej nie przyjęła odwołania w dniu 4 maja 2021 r., a ponieważ w międzyczasie przeszła na emeryturę, nie jest możliwe uzyskanie od niej wyjaśnień w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego przez stronę aktu ponownie wywodząc, że okoliczności podnoszone przez skarżącego pozostają w sprzeczności z twierdzeniami organu pierwszej instancji, zaś jego zachowanie nosi znamiona niedbalstwa rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy. Mając bowiem na uwadze, że 4 maja 2021 był dniem, w którym termin upływał, nawet w braku możliwości złożenia odwołania w siedzibie organu mógł skorzystać z innych form jego skutecznego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Na wstępie godzi się podnieść, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od aktu wydanego w pierwszej instancji. Stąd merytoryczne kwestie związane z zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 29 marca 2021 r. rozstrzygnięciem o ustaleniu warunków zabudowy nie mogły podlegać ocenie Sądu ani wywrzeć wpływu na treść wydanego wyroku, jako że wykraczały poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd uprawniony był bowiem jedynie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Zaprezentowany wyżej pogląd znajduje oparcie w utrwalonym stanowisku orzecznictwa sądowego (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 128/92, publ. ONSA 1992/1/24, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 618/06, publ. LEX nr 221959 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, publ. OSP 2007/3/25). W tym stanie rzeczy należy w pierwszej kolejności wskazać, że problematyka związana z wnoszeniem środków odwoławczych od rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej uregulowana została w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie zatem do treści art. 129 § 1 i 2 tego Kodeksu, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał tą decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia stronie. Kwestie związane z przywracaniem terminów w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały natomiast w art. 58 i art. 59 powyższego aktu oraz w szczególnych regulacjach obowiązujących w okresie pandemii COVID-19. Jeżeli idzie o przepisy zamieszczone w przywołanym wyżej Kodeksie to, zgodnie z ich treścią w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do postanowień art. 58 § 2 tego Kodeksu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Obok przywołanych przepisów o charakterze generalnym w polu widzenia należy mieć regulacje o charakterze szczególnym, a mianowicie art. 15zzzzzn² ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej; do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; przedawnienia; których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa powyżej, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W rozpoznanej sprawie jest poza sporem, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono skutecznie G. N. w dniu 20 kwietnia 2021 r. i fakt ten znajduje potwierdzenie w dołączonym do akt administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przyjęło, że odwołanie od tego aktu zostało wniesione przez A. N. (działającego jako jej pełnomocnik) w dniu 5 maja 2021 r., czyli po upływie ustawowego terminu. Uznało przy tym, że późniejsze pismo wyżej wymienionego datowane na 21 września 2021 r. zatytułowane przezeń jako "zażalenie" jest w swojej istocie wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania albowiem - jak wskazało - treść tego pisma "traktuje o okolicznościach wniesienia przedmiotowego odwołania". W ocenie Sądu trudno zgodzić się z takim stanowiskiem. Wypada bowiem zaznaczyć, że w przywołanym "zażaleniu" strona nie zażądała przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ani też nie powoływała okoliczności mogących stanowić usprawiedliwioną przyczynę opóźnienia, lecz zasadniczo kwestionowała sam fakt, jakoby w ogóle opóźnienie takie miało wystąpić. Istota argumentacji podniesionej tam przez skarżącego sprowadza się przecież do tego, że odwołanie miał złożyć z zachowaniem ustawowego terminu, w dniu 4 maja 2021 r., pozostawiając odwołanie w "skrzynce" na korespondencję wystawionej w siedzibie Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w S. W tym stanie rzeczy podnieść przyjdzie, że Kolegium nie podjęło czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego charakteru pisma skarżącego z dnia 21 września 2021 r. pomimo, że brak było podstaw do arbitralnego zakwalifikowania go jako wniosek o przywrócenie terminu. Istniejące w niniejszym zakresie wątpliwości powinny zostać wyjaśnione poprzez zwrócenie się do strony o sprecyzowanie, czy w istocie domaga się ona przywrócenia uchybionego terminu, czy też raczej jej intencją jest zaskarżenie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia tego terminu - zaś w takim przypadku należałoby ją pouczyć, aby określiła, czy jej zamiarem nie było wniesienie skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego. Nawet bowiem, jeżeli sąd nie został przezeń wskazany jako adresat wspomnianego "zażalenia", to przecież w jego treści podniesiono zarzuty odnoszące się bezpośrednio do rzeczonego postanowienia i stanowiące polemikę z argumentacją wyrażoną w jego uzasadnieniu. Brak podjęcia takich czynności stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy usunie wątpliwości co do rzeczywistych intencji, jakimi kierował się skarżący składając swoje pismo z dnia 21 września 2021 r. Niezależnie od powyższego przyjdzie odnieść się do twierdzeń Kolegium dotyczących okoliczności, w których odwołanie miało zostać przez skarżącego złożone. A. N. podnosi, że kierując się wskazówkami pracowników Urzędu Miejskiego w S. nie złożył odwołania w Kancelarii Ogólnej, lecz bezpośrednio w siedzibie Wydziału Planowania Przestrzennego. Kolegium podważa wiarygodność tych wywodów wskazując, że zgodnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji - jak to określiło - "potwierdzenia przyjęcia odwołania dokonuje się wyłącznie w miejscu jego przyjęcia. Jeśli natomiast pismo zostaje wrzucone do skrzynki podawczej Wydziału Planowania Przestrzennego, nie jest na nim przybijana pieczęć Kancelarii Ogólnej, a taka widnieje na przedmiotowym odwołaniu opatrzoną datą 5 maja 2021 r." W ocenie składu orzekającego twierdzenia te trudno uznać za wystarczające albowiem opierają się one li tylko na lakonicznych wyjaśnieniach organu pierwszej instancji, a te jawią się gołosłowne, skoro nie zostały poparte wskazaniem konkretnych zasad obiegu dokumentów w Urzędzie Miejskim w S., w tym dotyczących przyjmowania tych dokumentów, jak również nie powołano się na żadne obowiązujące w niniejszym zakresie przepisy aktów prawnych, czy wewnętrznych instrukcji bądź regulaminów. Tymczasem bez tego rodzaju informacji nie można ustalić, czy pisma pozostawione w skrzynce podawczej rzeczywiście nie są w tej instytucji opatrywane prezentatą wskazującą na datę ich wpływu, a jeżeli tak - dlaczego miano przyjąć taki sposób postępowania z pozostawioną tam przez strony korespondencją oraz, czy praktyka taka czyni zadość wymaganiom wynikającym ze stosownych uregulowań. Równocześnie przyjdzie zauważyć, że - jak trafnie podniosło Kolegium - zgodnie z art. 63 § 1 przedmiotowego Kodeksu, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Stosownie przy tym do treści art. 63 § 4 zd. 1 tego Kodeksu, organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Celem tej ostatniej regulacji jest umożliwienie stronie wnoszącej podanie, uzyskania dowodu potwierdzającego datę jego wniesienia, co ma zasadnicze znaczenie w przypadku, gdy od zachowania terminu zależy możliwość wywołania określonych skutków prawnoprocesowych. Trzeba również przyznać, że powyższe unormowania nie przesądzają wprost o dopuszczalności pisemnego wnoszenia podań w taki sposób, na jaki powołuje się skarżący, czyli za pośrednictwem skrzynki podawczej czy tzw. "urny". Zdaniem Sądu jednak, z określonego w przywołanym art. 63 § 4 przywoływanego Kodeksu prawa wnoszącego podanie do żądania potwierdzenia jego wniesienia trzeba wywieść, że niedopuszczalne jest takie zorganizowanie sposobu wnoszenia podań przez strony, które je tego prawa pozbawia. Oceny takiej nie może zmienić podnoszony przez Kolegium argument, że strona ma inne możliwości wniesienia podania, w tym również pisemnie, które zapewniają uzyskanie potwierdzenia jego wniesienia (np. przesłanie podania pocztą przesyłką poleconą lub za zwrotnym poświadczeniem odbioru, czy drogą elektroniczną). Skoro bowiem organ zorganizował szczególny sposób wnoszenia podań poprzez urnę wrzutową, to ma obowiązek umożliwić realizację związanych z wnoszeniem podań uprawnień stron lub przynajmniej informację, na temat ograniczeń związanych z oferowanym sposobem przyjmowania podań, względnie na temat sposobu realizacji uprawnień wnoszących podanie do uzyskania potwierdzenia ich wnoszenia. W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy skarżącemu udostępniono takie informacje, a w rezultacie, czy zapewniono mu realizację prawa do uzyskania potwierdzenia jego wniesienia w konkretnej dacie. Nadto przyjdzie podkreślić, że jeśli organ pierwszej instancji umożliwił stronom składanie pism poprzez pozostawienie ich w urnie wrzutowej, to działająca w dobrej wierze strona, w przypadku braku otrzymania odmiennych informacji czy pouczeń ma prawo oczekiwać, że korzystając z takiej formy złożenia pisma, czyni to w sposób skuteczny, zaś organ nie może podnosić, że złożenie pisma w taki sposób nie czyni zadość obowiązującym przepisom prawa albowiem takie zachowanie pozostaje w kolizji z zasadą budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady informowania strony, które to zasady sformułowane zostały odpowiednio w art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo warto wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 42/21 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA), zgodnie z którym prowadzenie ograniczeń w wykonywaniu przez organy administracji publicznej ich zadań, w tym również dotyczących wyłączenia bezpośredniej obsługi klientów, uniemożliwienie im wstępu na teren urzędu czy zorganizowanie biura podawczego w formie skrzynki podawczej (urny, wrzutnika itp.), powinno mieć ustawową podstawę prawną. Kolegium nie wyjaśniło natomiast, czy i jakie przepisy były podstawą takiego zorganizowania sposobu wnoszenia podań, jak w niniejszej sprawie. W ramach ponownie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uwzględni wskazania wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i wyjaśni występujące wątpliwości. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi, a mianowicie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, a zatem wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji.