II OSK 1075/21

Dnia 22 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G., M. G. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/20 w sprawie ze skargi H. G., M. G. i J. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Kierownik Delegatury [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] nakazał M. D. – właścicielowi nieruchomości niezwłoczne przeprowadzenie robót budowlanych i prac zabezpieczających przed uszkodzeniem lub zniszczeniem historycznego budynku gospodarczego położonego na terenie zespołu dworsko-parkowego w P., działka nr [...], gm. G.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła A. M. (wnioskodawczymi), która m.in. podniosła, że od 2015 r. nie była właścicielką ww. nieruchomości. Na skutek śmierci wnioskodawczyni w dniu 4 maja 2019 r. do postępowania administracyjnego przystąpili jej spadkobiercy: H. G., J. M. i M. G.. Przedstawili oni notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Spadkobiercy (skarżący) podtrzymali wniosek zmarłej wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. 2067 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1133), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2018 r. W ocenie Ministra, wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, którą wnioskodawczyni starała się podważyć w trybie nadzwyczajnym. Wnioskodawczyni powinna zatem powołać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony w związku z wydaniem ww. decyzji i to naruszony w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Tylko wówczas można byłoby mówić o posiadaniu przez wnioskodawczynię interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto Minister stwierdził, że ww. działka, na której znajduje się wpisany do rejestru zespół dworsko-parkowy stanowi własność M. D. od [...] czerwca 2015 r., tj. od chwili zawarcia umowy dożywocia między E. D., a M. D.. W konsekwencji, w chwili wydania kwestionowanej decyzji wnioskodawczyni nie była już właścicielką ww. nieruchomości. Przywołane przez wnioskodawczynię twierdzenia, podtrzymane następnie przez jej spadkobierców, nie świadczą w żaden sposób o wykazaniu indywidualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Okoliczność ta stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili skarżący. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu Minister powtórzył zasadnicze argumenty zawarte w ww. własnym postanowieniu. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia obu postanowień Ministra oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2018 r. Skarżący podkreślili, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanka braku udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji nie jest wystarczająca dla uznania, że określonej osobie nie przysługuje interes prawny. Zdaniem skarżących, kwestionowana decyzja wywiera bezpośredni skutek na ich sferę praw i obowiązków. Między innymi od utrzymania w mocy kwestionowanej decyzji konserwatorskiej z 2018 r. zależy ustalenie przez sąd powszechny wartości przedmiotowego budynku gospodarczego. Jest to ważne gdyż między skarżącymi, a aktualnym właścicielem nieruchomości obejmującej zespół parkowo-pałacowy toczy się spór o rozliczenie nakładów poniesionych na nieruchomość przez zmarłą wnioskodawczynię. W skardze powtórzono też argument, że nawet jeśli organ konserwatorski nie uznałby interesu prawnego skarżących w prowadzeniu postępowania nieważnościowego, nie zwalnia go to z obowiązku wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/20, oddalając skargę, wskazał, że w pierwszej kolejności w postępowaniu nieważnościowym organ sprawdza czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Dopiero po stwierdzeniu, że wniosek pochodzi od strony postępowania możliwe jej jego merytoryczne rozpatrzenie. W tej zaś sprawie skarżący odwracają ten porządek, twierdząc, że obowiązek wszczęcia postępowania nieważnościowego, choćby z urzędu, wynika z oczywistego faktu istnienia kardynalnych wad prawnych kwestionowanej decyzji lokalnego organu konserwatorskiego. Dlatego czym innym jest ocena, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania (z uwagi na oczywisty brak interesu prawnego), co uzasadnia wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania, a czym innym jest ewentualna możliwość wszczęcia postępowania z urzędu przez organ – o ile będą ku temu istniały podstawy. Sąd wyjaśnił, że co do zasady nie można wykluczyć przyznania w postępowaniu nieważnościowym przymiotu strony podmiotom, które nie brały udziału w postępowaniu zwykłym. Jednak jest to uzależnione właśnie od istnienia interesu prawnego tego rodzaju podmiotów w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej w niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Ministra o oczywistości braku – w przypadku skarżących – interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji nakazującej techniczne zabezpieczenie obiektu zabytkowego przed zniszczeniem. A mianowicie, ani wnioskodawczyni, ani skarżący jako jej spadkobiercy nie byli właścicielami ww. nieruchomości w dniu wydania decyzji z 2018 r. jak i w trakcie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dlatego skarżący nie mogą żądać uznania ich za strony postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu, spadkobiercy wnioskodawczyni nie mogli w 2019 r. powoływać się także na decyzje i postanowienia z 2012 r. dotyczące uzgodnienia konserwatorskiego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, samej decyzji lokalizacyjnej oraz zezwolenia na prowadzenie prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego i budową budynku inwentarskiego. Z akt sprawy nie wynika również przeniesienie na inną osobę decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe decyzje i postanowienia nie mogły być bowiem realizowane przez wnioskodawczynię w 2018 r., skoro od 2015 r. nie przysługiwał jej tytuł prawny do dysponowania ww. działką. Akty administracyjne które nie mogą być faktycznie wykonywane z uwagi na upływ czasu, ale także utratę tytułu prawnego do przedmiotu tych aktów, nie mogą być źródłem interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu konserwatorskiego dotyczącej takiego przedmiotu (obiektu). Ponadto decyzja z 2018 r. dotyczyła działań (dot. ochrony zabytku przed zniszczeniem), które stanowią niewątpliwie obowiązek właściciela zabytku wynikający z art. 5 pkt 2, a pośrednio także art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takim przypadku stronami postępowania są wyłącznie właściwy organ konserwatorski oraz właściciel zabytku lub jego posiadacz. Natomiast prowadzenie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji mającej na celu zachowanie obiektu zabytkowego w niepogorszonym stanie lub uniknięcie zniszczenia zabytku z pewnością nie leżało w interesie społecznym i nie mogło przemawiać na rzecz żądań wnioskodawczyni i skarżących. Sąd wskazał też, że kryterium oceny stanu obiektu zabytkowego przy wydaniu decyzji z 2018 r. nie była ekonomiczna ocena wartości obiektu lub przeprowadzonej nadbudowy, lecz stan techniczny stwierdzony przez osobę do tego przygotowaną. Stąd istniały podstawy do objęcia ww. decyzją robót wykonanych legalnie przez wnioskodawczynię w zakresie dobudowy i rozbudowy budynku gospodarczego. Nałożona rozbiórka w tym zakresie miała na celu ochronę zabytku. Sąd zwrócił uwagę, że przy ocenie braku interesu prawnego skarżących oceniono, że wnioskodawczymi powoływała się na postępowanie toczące się przed sądem powszechnym o zwrot nakładów wnioskodawczyni poniesionych przez nią na inwestycję, jaką miało być docelowo zorganizowanie gospodarstwa agroturystycznego. Jednak postępowanie to nie ujawniło aby wnioskodawczyni i jej spadkobiercy – skarżący posiadali tytuł prawny do nieruchomości. Także właściciel nieruchomości nie złożył też żadnego oświadczenia, które byłoby znane Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie i pozwalałoby uznać interes prawny skarżących. Poza tym ewentualne roszczenia dotyczące nakładów poniesionych na nieruchomości gruntowe lub budowlane mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1589/17; z 22 października 2009 r., I OSK 93/09). Ponadto podnoszoną w tym zakresie argumentację skarżących Sąd ocenił w kategoriach interesu faktycznego, a nie – prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes faktyczny nie daje zaś podstaw do przypisania skarżącym przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2018 r. Interpretację interesu prawnego jako różnego od interesu faktycznego wielokrotnie potwierdziło orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., I OSK 2579/20; z 21 lipca 2020 r., I OSK 3297/19). W ocenie Sądu, Minister zasadnie stwierdził, że wnioskodawczyni, a później skarżący, nie wskazali takich okoliczności faktycznych i takich przepisów prawnych, które uzasadniałyby przyznanie im interesu prawnego. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy, wnioskodawcy posiadają interes prawny w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2018 r. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Skarżący nie wykazali bowiem aby przysługiwały im jakieś prawa lub obowiązki do nieruchomości oraz aby w związku z poczynieniem (przed wydaniem przez organ konserwatorski decyzji z [...] września 2018 r.) przez ich poprzedniczkę prawną nakładów finansowych na przedmiotowej nieruchomości istniały przepisy prawa materialnego, które mogłyby wskazywać, że skarżącym przysługuje przymiot strony w domaganiu się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] września 2018 r. To właśnie treść art. 28 K.p.a. umożliwia, że krąg postępowania nieważnościowego nie musi być tożsamy z kręgiem postępowania "zwykłego". Jednak w samej takiej możliwości prawnej nie można upatrywać, aby w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2018 r. W szczególności nie wystarczy w tym zakresie samo gołosłowne wskazanie, że decyzja Konserwatora z 2018 r., o stwierdzenie nieważności której wystąpiła poprzedniczka prawna skarżących wywiera bezpośredni skutek na sferę ich praw i obowiązków. W odniesieniu do art. 28 K.p.a. nie wystarczy bowiem dla wykazania istnienia tych praw i obowiązków powołanie się na okoliczność faktyczną, tj. toczący się spór sądowy oraz określenie wartości nieruchomości, w tym wartości nakładów poczynionych na nieruchomości przez wnioskodawców. Także w skardze kasacyjnej nie wskazano na konkretne przepisy prawa materialnego, które w tego rodzaju przywoływanych przez skarżących okolicznościach miałyby świadczyć o istnieniu interesu prawnego. Tym bardziej, że w sprawie oceniono, że poprzedniczka prawna skarżących w 2015 r. utraciła tytuł prawny do nieruchomości, czego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. Przedstawiona powyżej ocena jest konsekwencją treści art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy wskazać, że pojęcie interesu prawnego, użyte w ww. przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Tak więc o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje określone prawo lub obowiązek. Innymi słowy, aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo, czy też prawo to może zostać w całości odebrane. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, np. nieważnościowego, a w konsekwencji skutecznego kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. A zatem w ten sposób następuje ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. warunkujący przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jest to kategoria prawna, a więc oparta na obowiązujących przepisach prawa. Wymaga wskazania przez podmiot, który domaga się uznania za stronę postępowania w sprawie nakazów dotyczących zabytku, konkretnej normy prawnej mającej wpływ na jego prawa i obowiązki, co w sprawach dotyczących ochrony zabytków zostało ograniczone zasadniczo do właściciela zabytku, chyba, że prace przy zabytku (np. rozbiórka zabytku lub jego zabezpieczenie) miałyby wpływ na nieruchomości sąsiednie. Co więcej, kategoria "interesu prawnego" od strony teorii prawa oznacza, że, co prawda, dany podmiot posiada roszczenie do określonego postępowania przed organami administracji publicznej jako gwarancji obrony swoich praw na wypadek naruszenia interesu prawnego; jednak istnieje prawna dopuszczalność odmowy uwzględnienia interesu prawnego, co oznacza, że nie w każdym przypadku żądanie danego podmiotu musi być zgodne z oczekiwaniami tego podmiotu. Oznacza to, że nie istnieje przepis prawny, z którego wprost wynikałoby określone zachowanie organu administracyjnego. Dlatego oparcie konstrukcji strony postępowania na "interesie prawnym" wymaga od podmiotu wnioskującego (tu: skarżących) wykazania istnienia konkretnej normy prawnej, która pozwalałaby na stwierdzenie, że istnieją prawa lub obowiązki skarżących w które ingerowałaby wskazywana wyżej decyzja konserwatorska z 2018 r., czego wymaga właśnie w tej sprawie art. 28 K.p.a. Takich konkretnych przepisów prawa skarżący nie wykazali także w skardze kasacyjnej, opierając się na własnej ocenie związanej z faktem zaistnienia sporu sądowego i wzajemnych roszczeniach finansowych (co do poczynionych nakładów na nieruchomość) pomiędzy aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a skarżącymi, co samo w sobie nie podlega ochronie prawnej w postępowaniu administracyjnym i nie daje żadnego roszczenia wobec organu administracji publicznej. Wskazania wymaga, że prawnie w okolicznościach tej sprawy przedmiotem oceny nie są zatem względy wynikające z interesu faktycznego, lecz to czy decyzja konserwatorska z 2018 r. mogła oddziaływać na prawa i obowiązki skarżących wynikające z istniejącej normy prawa materialnego. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest rozstrzygnięcie dotyczące ochrony zabytku, a w sprawie nie wykazano istnienia normy prawa materialnego, która łączyłaby skarżących z ochroną zabytku. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia zaistniały spór cywilny, który nie dotyczy kwestii ochrony zabytku. W tej sytuacji brak wskazania przez skarżących normy prawa materialnego uprawniał Sąd I instancji do stwierdzenia, że argumentację skarżących należało ocenić w kategoriach interesu faktycznego, a nie – prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.; a interes faktyczny nie daje podstaw do przypisania skarżącym przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2018 r. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.