II OSK 1117/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 852/20 w sprawie ze skargi I. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zameldowanie na pobyt stały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I.N. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił wszczęcia postępowania o zameldowanie I. N. na pobyt stały pod adresem: [...], ul. [...], gm. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o zameldowanie I. N. na pobyt stały pod adresem: [...], ul. [...], gm. [...]. I. N. zameldowana jest już bowiem od wielu lat pod adresem: [...], ul. [...], gm. [...]. Intencją skarżącej z całą pewnością nie jest zgłoszenie miejsca zamieszkania, ale zameldowanie się w gminie [...], która de facto nie istnieje Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 852/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę I. N. na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że skarżąca wnioskiem z dnia 7 lipca 2020 r., skierowanym do Wojewody [...] jako pełnomocnika do spraw utworzenia Gminy [...], dokonała zgłoszenia pobytu stałego, zaś w dołączonym formularzu adres nowego miejsca pobytu stałego określiła jako: ulica [...],[...], gmina [...], województwo [...]. Skarżąca zamieszkuje pod adresem: ulica [...],[...], gmina [...]. Organ I instancji prawidłowo odczytał żądanie skarżącej, a mianowicie, że chodzi jej o zameldowanie w gminie [...], której nie ma, a zatem nie było potrzeby wzywania wnioskodawcy do usuwania braku formalnego wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż nie była ona w stanie tego błędu usunąć. Z obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. z 2019 r., poz. 2360) wynika, że miejsce zamieszkania skarżącej ([...]) określono jako: Nazwa - [...], Rodzaj - wieś, Gmina - [...], Powiat - [...], Województwo - [...], Identyfikator Miejscowości z Krajowego Rejestru Urzędowego Podziału Terytorialnego Kraju - [...].[...] leży zatem na terenie gminy [...] w powiecie [...]. W powiecie [...] nie ma gminy [...]. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie utworzenia gminy [...] i gminy [...] (Dz. U. poz. 1085) zostało uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2312), co spowodowało, że nie dokonała się zmiana w systemie podziału terytorialnego kraju i nie doszło do powstania gminy [...], a pełnomocnik do spraw utworzenia tej gminy (Wojewoda [...]) zakończył swoją działalność 31 grudnia 2015 r. Okoliczność braku istnienia w sensie prawnym i faktycznym gminy [...] oraz niemożność rozpoznania merytorycznego wniosku skarżącej, była dla Burmistrza [...] "widoczna gołym okiem", a zatem oczywista i nie wymagająca jakichś badań czy dodatkowych ustaleń. Stąd zachodziła podstawa do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej I. N. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 40 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia i wejścia do obrotu prawnego postanowienia organu I instancji, które skierowane zostało niezgodnie z wolą strony wyrażoną w pismach procesowych kierowanych przez pełnomocnika skarżącej, podczas gdy organy administracji winny dokonywać doręczeń zgodnie z dyspozycją przywołanej normy prawnej tj. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, zaś strona może wskazać takiego pełnomocnika, co w przedmiotowej sprawie winno skutkować uznaniem, że postanowienie organu I instancji nie zostało skutecznie doręczone i w konsekwencji nie weszło ono do obrotu prawnego; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, bowiem organ I instancji nie dokonywał ustaleń merytorycznych wniosku tylko ustalenia formalne, wobec czego możliwym było oparcie rozstrzygnięcia o dyspozycję normy wynikającej z art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie organ I instancji w swym postanowieniu po pierwsze poczynił rozważania dotyczące istniejącego w jego ocenie braku formalnego wniosku (przy czym odstąpiono od wzywania wnioskodawcy do jego uzupełnienia), po wtóre zaaprobował dokonane przez Burmistrza [...] w jego postanowieniu wnioski i oceny dotyczące meritum żądania wnioskodawcy, sformułowane w sześciopunktowej ocenie celowości działania strony w złożonym wniosku m. in. przywołując kontekst złożenia wniosku wraz z ponad pięćdziesięcioma analogicznymi wnioskami, odwołując się do pełnienia funkcji publicznych przez niektóre z osób składających wniosek, czy uznając wniosek strony za rodzaj "manifestacji, co powoduje, że orzeczenie Burmistrza [...] następnie utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] nie nosi charakteru rozstrzygnięcia formalnego, które winno odnosić się tylko i wyłącznie do okoliczności stanowiących przeszkodę w rozpatrzeniu wniosku strony; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, bowiem brak było podstaw do wzywania wnioskodawcy do usuwania braku formalnego wniosku, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie zgodne uznanie przez organy obydwu instancji, że wniosek skarżącej obarczony był brakiem formalnym, winno obligować do wezwania do uzupełnienia tegoż braku pod rygorem przewidzianym w procedurze administracyjnej, a nie arbitralnym uznaniem przez organy, że wezwanie takie nie odniesie zamierzonego efektu, gdyż wnioskodawca go nie usunie, bo inny jest cel jego działania, przy czym dywagacje organów w zakresie tego co wnioskodawca uczyni, czy też nie uczyni na skutek wezwania do uzupełnienia braków (uznanie braku za brak nieusuwalny) wykraczają poza zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nie powinny dokonywać oceny mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i nie powinny dokonywać oceny stanu prawnego w zakresie powstania i istnienia gminy [...], podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie organy winny działać na podstawie przepisów prawa, a w treści swych orzeczeń powoływać się na ustalony stan prawny (nawet jeżeli jego ustalenie wymaga głębszej analizy prawnej), zaś aprobata przez sąd administracyjny uchylania się przez organy dokonania oceny prawnej co do okoliczności, które rzutują i winny mieć wpływ na subsumcję prawną, winna zostać oceniona nad wyraz krytycznie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., mający polegać w ocenie skarżącej kasacyjnie na oddaleniu skargi, pomimo wadliwego doręczenia postanowienia organu I instancji. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga powinna zostać oddalona, w sytuacji gdy postanowienie organu I instancji doręczone zostało jej osobiście, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Mając na uwadze tak postawiony zarzut wskazać trzeba, że celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 k.p.a. jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. II OSK 125/18, z dnia 13 grudnia 2017 r., I GSK 2145/15; z dnia 11 października 2018 r., II OSK 2425/16; z dnia 26 sierpnia 2021 r., II OSK 18/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby podnoszone przez skarżącą kasacyjnie uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie postanowienie zostało doręczone bezpośrednio skarżącej kasacyjnie, jednak podkreślenia wymaga, że zażalenie od tego postanowienia zostało złożone w ustawowym terminie, a skarżącą kasacyjnie tak w toku postępowania zażaleniowego, jak i następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, poza teoretycznymi rozważaniami dotyczącymi skutków doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika strony, nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że wskutek doręczenia postanowienia z pominięciem pełnomocnika, nie mogła podnieć istotnych dla sprawy argumentów mogących zmienić kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., a także naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W drodze tych zarzutów skarżąca kasacyjnie stara się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie istniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a także, iż przed wydaniem tego postanowienia organ nie miał obowiązku wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyroki NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 1622/20; z dnia 7 października 2021 r., II OSK 269/21, z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 497/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Treść wniosku złożonego przez skarżącą kasacyjnie jednoznacznie wskazuje, że jej intencją było zameldowanie na terenie gminy, która nie istnieje. We wniosku tym domagała się od organu zameldowania pod adresem: ul. [...], [...], gmina [...], województwo [...]. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji gmina [...] nie figuruje w wykazie urzędowych miast miejscowości zawartym w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2360). [...] leży bowiem na terenie gminy [...]. Jednocześnie wskazać trzeba, iż całokształt okoliczności faktycznych sprawy, szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazuje, że podanie skarżącej kasacyjnie nie zawierało braków formalnych, obligujących organ do wezwania skarżącej kasacyjnie do ich usunięcia. Argumentacja skarżącej kasacyjnie przedstawiona w toku postępowania administracyjnego, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jednoznacznie wskazuje, iż takie określenie miejsca zamieszkania było działaniem celowym. Zatem precyzyjnie określone żądanie skarżącej kasacyjnie wykluczało możliwość podjęcia przez organ działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. To też prawidłowo Sąd I instancji ocenił, iż organ nie miał obowiązku wzywania skarżącej do usunięcia braków formalnych podania, a także, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W końcu niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 6 k.p.a. Wskazany przez skarżąca kasacyjnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał bowiem znaczenia dla braku możliwości zameldowania skarżącej kasacyjnie pod adresem wskazanym w złożonym przez nią podaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.