III OSK 2433/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 686/19 w sprawie ze skargi T. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2019 r. II SA/Wa 686/19, oddalił skargę T. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2019 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi uzasadniając, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a dowody zawnioskowane przez skarżącego nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz że w sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu", podczas gdy takiej oceny Sąd może dokonać dopiero na podstawie wszystkich okoliczności faktycznych i całokształtu materiału dowodowego; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania, to jest uniemożliwieniu skarżącemu czynnego uczestnictwa w niniejszym postępowaniu w szczególności poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zawartych w piśmie z [...].09.2018 r., w sytuacji gdy dowodem w postępowaniu administracyjnym może być każdy dowód, który jest w stanie przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy; 2. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art 45 ust. 1 ustawy z dnia 6.04.1990 o Policji poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący swoim zachowaniem naraził formację na utratę dobrego imienia i zaufania publicznego, czym naruszył waży interes służby, podczas gdy organ zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organy Policji po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (m.in. zgodnie z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.) zasadnie stwierdziły zaistnienie przesłanki "ważnego interesu służby" uzasadniającej zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje tego pojęcia. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy wystarczająco wykazana. Zdaniem NSA, prawidłowo przyjęto, że przedstawienie skarżącemu zarzutów karnych, charakter przypisywanych mu przestępstw oraz sposób i okoliczności, w jakich miały być popełnione pozwalały na uznanie, że skarżący jako policjant utracił przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji, a w związku z tym zwolnienie go ze służby, z uwagi na jej ważny interes, było uzasadnione. Postawienie skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstw z art. 177 § 1 w zw. z art. 178 oraz art. 178a k.k., a następnie wniesienie aktu oskarżenia do sądu powszechnego, niewątpliwie miało niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjało budowaniu autorytetu tej formacji i pełniących w niej służbę policjantów. W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego i wniesienie aktu oskarżenia, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. I OSK 1735/18, Lex nr 2734671). Dlatego też wnioski dowodowe skarżącego kasacyjnie, które nie zmierzały do podważenia faktu postawienia mu zarzutów karnych, a następnie skierowania aktu oskarżenia (co było faktyczną podstawą rozstrzygnięcia opartego na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), a miały ewentualnie wykazać brak jego winy, ocenę zeznań świadków zdarzenia, okoliczność badania trzeźwości pokrzywdzonych, zakazu wypowiadania się do mediów i.t.d., nie dotyczyły istoty sprawy i mogły być przez organ pominięte, bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z 75 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Czym innym jest bowiem brak możliwości składania wniosków dowodowych, co może prowadzić do pozbawienie strony udziału w postępowaniu, a czym innym ocena zasadności przeprowadzenia wnioskowanych dowodów w okolicznościach konkretnej sprawy. Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. "Ustalenie stanu faktycznego wyznaczone jest w przepisach prawa materialnego, a reguły przeprowadzenia dowodów wyznaczają przepisy k.p.a. (...) O zbędności można orzekać wyłącznie na podstawie przepisu prawa materialnego, z którego będzie wynikało, że określona okoliczność nie podlega ustaleniu jako mająca znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 30.04.2020 r. II OSK 1893/19, LEX nr 3034353). Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji – z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii oferowane przez skarżącego kasacyjnie wnioski dowodowe nie miały żadnego znaczenia. Nie jest też zasadne odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wypracowanego na gruncie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, gdyż w niniejszej sprawie przepis ten nie stanowił podstawy zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby i przesłanki wynikające z tego przepisu nie mogły być przedmiotem ustaleń orzekających organów, w tym oczywistość czynu o znamionach przestępstwa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.