III OSK 2863/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasiowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1149/21 w sprawie ze skargi E. C. na postanowienie Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z 18 maja 2021 r. nr 1023.0210.13.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego na rzecz E. C. 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1149/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego (dalej: "Rektor") z 18 maja 2021 r. nr 1023.0210.13.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Archiwum UJ z 7 kwietnia 2021 r. nr 937.8735.95.2021. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Skarżąca wnioskiem z 15 marca 2021 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia (tzw. transkryptu) obejmującego wykaz objętych tokiem studiów przedmiotów ze wskazaniem liczby godzin zajęć i uzyskanych ocen. Postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. nr 937.8735.95.2021 Dyrektor Archiwum UJ, działając z upoważnienia Rektora UJ, orzekł o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazane dokumenty znajdują się w teczce studenckiej skarżącej w Archiwum UJ. Sporządzenie transkryptu w formie, o którą wnioskowała skarżąca, nie jest możliwe z uwagi na brak programów/planów studiów kierunku biologia w zasobie Archiwum UJ. Zgodnie z § 12 pkt 4 Regulaminu Archiwum UJ "Archiwum działa jako urząd wiary publicznej - wydaje na wniosek urzędów, instytucji i osób prywatnych zaświadczenia i dokumenty dotyczące toku studiów oraz sporządza uwierzytelnione odpisy z akt własnego zasobu archiwalnego", dlatego indeks, jako dokument własny studenta, nie może stanowić podstawy do wystawienia transkryptu. Postanowieniem z 18 maja 2021 r. nr 1023.0210.13.2021, Rektor, działając na podstawie 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 219 w związku z art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm., dalej: "p.s.w.n."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Rektor wskazał, że o charakterze wydanego rozstrzygnięcia nie decyduje wyłącznie nadana mu nazwa, lecz także jego merytoryczna treść. Jeżeli treść ta pozwala ustalić, że dany akt administracyjny zawiera wszystkie elementy konstytutywne postanowienia (pomimo braku nadania mu takiej nazwy), uzasadniona jest taka właśnie kwalifikacja aktu administracyjnego, co ma istotny związek z oceną dopuszczalności jego zaskarżenia w późniejszym toku instancji. Oczywistym jest bowiem, że strona postępowania nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z faktu, że organ uchyla się od załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie decyzji lub postanowienia. Zdaniem Rektora, pismo Dyrektora Archiwum UJ z 7 kwietnia 2021 r., zawiera wszystkie elementy konstytutywne - oznaczenie organu, wnioskodawcy i podpis, a także treść rozstrzygnięcia stanowiącego definitywną odmowę wydania żądanego zaświadczenia w zakresie, w jakim dane mające zostać zawarte w zaświadczeniu nie pochodzą z prowadzonych przez uczelnię zbiorów archiwalnych. Tym samym, w ocenie Rektora UJ, wymienione powyżej pismo należy uznać za postanowienie wydane w trybie art. 219 k.p.a., co do którego uruchomiony został tok umożliwiający skuteczne wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie Rektor stwierdził, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa, na którym opiera swoje żądanie, ale powołała okoliczności (tj. zmianę pracy oraz konieczność wylegitymowania się wobec pracodawcy w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej zaświadczeniem - transkryptem - obejmującym wykaz kursów przedmiotów odbytych podczas studiów z przypisaną do nich liczbą godzin zajęć na semestr i uzyskanymi ocenami) uzasadniające występowanie po jej stronie interesu prawnego. Rektor podkreślił, że powołana podstawa prawna pozwala wydać zaświadczenie wyłącznie w takim w zakresie, w jakim jego treść miałaby dotyczyć faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych zbiorów danych. Zdaniem Rektora dokumentacja dotycząca odbycia przez skarżącą w latach 1979-1984 studiów na Wydziale Biologii i Nauk o Ziemi UJ jest dokumentacją archiwalną, która powinna zostać w całości przekazana do Archiwum UJ, tam też powinna zostać zabezpieczona i przechowywana. Przeprowadzone czynności sprawdzające pozwoliły ustalić, że w Archiwum UJ znajduje się teczka studencka skarżącej, w której zalegają karty egzaminacyjne obejmujące cztery pierwsze lata studiów. W kartach egzaminacyjnych brak jest jednak informacji na temat ilości godzin przypisanych do poszczególnych kursów (wynika to z faktu, że dane takie nie były wówczas wpisywane do kart egzaminacyjnych). Prowadzone wielokrotnie i szczegółowo poszukiwania nie pozwoliły na odnalezienie karty egzaminacyjnej obejmującej wpisy z piątego roku studiów. Rektor stwierdził, że nie jest w stanie ustalić czy dokument ten powstał oraz jakie były jego losy - czy trafił do teczki studenckiej skarżącej, a jeżeli nie, to gdzie się znajduje. Rektor wskazał, że dokumentacja dotycząca studiów odbywanych przez skarżącą była też poszukiwana w pomieszczeniach zajmowanych przez Wydział Biologii UJ, jednak nieskutecznie. Na Wydziale nie odnaleziono żadnych dokumentów pochodzących z lat 1979-1984, w szczególności nie odnaleziono tam karty egzaminacyjnej obejmującej wykaz przedmiotów i oceny z piątego roku studiów skarżącej. Dodatkowo w ramach Archiwum UJ prowadzono poszukiwania dokumentacji dotyczącej studiów odbywanych przez skarżącą, poszukiwano m.in. programów studiów w celu ustalenia liczby godzin przypisanych do poszczególnych kursów na kierunku i w okresie, kiedy skarżąca odbywała studia. Powyższe czynności nie pozwoliły jednak na ustalenie liczby godzin kursów odbywanych przez skarżącą. Rektor stwierdził, że nie prowadzi rejestrów, czy baz danych, w których mogłyby znajdować się te informacje, których potwierdzenia domaga się skarżąca, które nie zostały już w tej sprawie sprawdzone. Rektor wskazał, że na podstawie powyższych ustaleń skarżąca uzyskała zaświadczenie obejmujące wykaz przedmiotów od pierwszego do czwartego roku studiów ze wskazaniem uzyskanych ocen. Zaświadczenie zostało przygotowane w oparciu o treść dokumentów odnalezionych i zalegających w teczce, tj. karty egzaminacyjne z pierwszych czterech lat studiów. Treść tych kart została wprost przeniesiona do treści zaświadczenia (transkryptu). Rektor podkreślił, że w odnalezionych kartach egzaminacyjnych nie znajdują się wpisy dotyczące kursów wskazywanych przez skarżąca. W teczce nie odnaleziono karty egzaminacyjnej z piątego roku studiów, co uzasadniało pominięcie w treści zaświadczenia przedmiotów i ocen z ostatniego roku studiów skarżącej. Rektor zwrócił uwagę, że w odnalezionych kartach egzaminacyjnych nie znajdują się wpisy dotyczące liczby godzin przypisanych dla poszczególnych kursów uwzględnionych w zaświadczeniu i na podstawie innych źródeł nie ustalił, ile godzin poszczególnych kursów odbywała skarżąca. Z tego powodu w wydanym zaświadczeniu brak jest informacji na temat godzinowego wymiaru kursów. Rektor stwierdził, że nie było możliwe wydanie zaświadczenia w oparciu o dane zamieszczone wyłącznie w indeksie pochodzącym od skarżącej, stanowiącym jej wyłączną własność. Podkreślił, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom skarżącej, podjął próbę zweryfikowania danych zawartych w indeksie z posiadaną przez siebie dokumentacją studiów, co jednak nie okazało się skuteczne i nie pozwoliło na potwierdzenie, jakie przedmioty w jakim wymiarze godzin znajdowały się w programie studiów odbywanych przez skarżącą. Rektor wskazał, że uczelnia na dzień złożenia wniosku nie prowadzi ewidencji, rejestrów, czy innych zbiorów danych, w których gromadzone byłyby informacje, co do których urzędowego poświadczenia żąda skarżąca. W związku z powyższym Rektor stwierdził, że wniosek o wydanie zaświadczenia obejmującego wykaz kursów z piątego roku studiów ze wskazaniem uzyskanych ocen, a także w zakresie wymiaru godzinowego poszczególnych kursów nie mógł zostać w niniejszej sprawie uwzględniony. Wydane przez organ postanowienie z 7 kwietnia 2021 r. w formie skrótowej przedstawiało najważniejsze wnioski, które organ ustalił po kilkunastu dniach przeszukiwania archiwów w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej studiów odbytych przez skarżącą blisko 40 lat temu. Rektor podkreślił, że pracownicy Uniwersytetu Jagiellońskiego przed wydaniem postanowienia i transkryptu kontaktowali się ze skarżącą, informując ją na bieżąco o prowadzonych poszukiwaniach i ich efektach. Skarżąca pozostawała w kontakcie telefonicznym i elektronicznym (poprzez wiadomości e-mail) z pracownikami Archiwum UJ i Władzami Wydziału Biologii UJ. W toku korespondencji elektronicznej skarżąca była informowana o treści odnalezionych dokumentów (karty egzaminacyjne z pierwszych czterech lat studiów) i braku możliwości wydania zaświadczenia (transkryptu) na podstawie indeksu będącego w jej posiadaniu. Rektor stwierdził również, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut rozpatrzenia wniosku przez organ niewłaściwy. Wskazał, że w obecnym stanie prawnym do zadań Rektora należą wszelkie sprawy dotyczące Uczelni, o ile nie zostały zastrzeżone przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów Uczelni (art. 23 ust. 1 PSWN w zw. z § 22 ust. 5 Statutu UJ). Zgodnie z § 26 Statutu UJ, Rektor może powoływać pełnomocników określając zakres ich działania w pisemnym pełnomocnictwie lub zarządzeniu. Archiwum UJ jest pozawydziałową jednostką Uniwersytetu Jagiellońskiego, której organizację, przedmiot i zakres działania określa Rektor (§ 115 ust. 1 i § 116 pkt 3 statutu UJ). Na czele Archiwum UJ stoi Dyrektor, który na podstawie pełnomocnictwa Rektora UJ z 6 kwietnia 2021 r. nr 1.012.649.2021 m.in. jest upoważniony do wydawania transkryptów i odpisów dokumentacji archiwalnej, wydawania zaświadczeń dotyczących treści dokumentacji i zbiorów archiwalnych UJ oraz wydawania postanowień o odmowie wydania zaświadczenia dotyczącego dokumentacji i zbiorów archiwalnych UJ. W związku z powyższym Rektor stwierdził, że Dyrektor Archiwum UJ był upoważniony zarówno do wydania wnioskowanego transkryptu, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca zarzucając naruszenie: 1. art. 217 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie wydania zaświadczenia w formie, o jaką wnioskowała, w sytuacji, w której wszelkie informacje potrzebne do wydania wnioskowanego zaświadczenia wynikały z dokumentacji posiadanej przez organ, albo z dokumentacji, którą organ powinien zgodnie z prawem przechowywać; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 288 i art. 289 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych akt. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że Rektor rację miał jedynie w tym zakresie, że choć sporządzone przez Dyrektora Archiwum UJ pismo" z 7 kwietnia 2021 r. nie zostało nazwane "postanowieniem", to zawiera ono wszystkie elementy konstytutywne postanowienia. W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko Rektora, że o charakterze wydanego rozstrzygnięcia nie decyduje wyłącznie nadana mu nazwa, lecz jego merytoryczna treść. Jeżeli pozwala ona ustalić, że dany akt administracyjny zawiera wszystkie elementy konstytutywne, w tym wypadku postanowienia, to uzasadniona jest taka właśnie kwalifikacja aktu administracyjnego, co ma istotny związek z oceną dopuszczalności jego zaskarżenia w późniejszym toku instancji. Zdaniem Sądu I instancji w tym względzie trafna była ocena charakteru wydanego przez Dyrektora Archiwum UJ "pisma" z 7 kwietnia 2021 r., jako postanowienia o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Sąd I instancji za niewystarczające i przeprowadzone z naruszeniem zasad: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uwzględniania słusznego społecznego i słusznego interesu obywateli uznał postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie skarżącej negatywnego dla niej zaświadczenia (transkryptu). Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez skarżącą okoliczności. Sądu stwierdził, że organ musi zbadać, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów i stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja, rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ewentualnych ich dysponentów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy uczelni w sposób niedostateczny przedstawiły podjęte przez nie działania w celu ustalenia niezbędnych danych do wydania skarżącej żądanego przez nią zaświadczenia. W ocenie Sądu I instancji opisane i podjęte przez Rektora działania są kompletnie nieweryfikowalne. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jedynie korespondencja e-mailowa na k. 9 akt administracyjnych przedłożonych Sądowi ze skargą, a podjęte działania zmierzające do odszukania brakujących dokumentów zostały jedynie opisane w piśmie z 10 maja 2021 r. (k. 77 akt administracyjnych sprawy). Zdaniem Sądu I instancji władze uczelni nie wykazały podejmowanych działań w postaci pism kierowanych do poszczególnych jednostek w celu odnalezienia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, co stanowi niewątpliwie uchybienie zasadzie praworządności, zaufania obywatela do organu, w tym wypadku organu uczelni wyższej. Sąd podkreślił, że organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Jednak zdaniem Sądu w sytuacji, gdy dokument jakim jest indeks studenta odzwierciedla przebieg studiów skarżącej, w tym z piątego roku studiów, to władze uczelni nie mogą się powoływać na argumentację, że nie mogły wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści także i z tego powodu, iż brakuje w teczce studenckiej karty egzaminacyjnej z piątego roku studiów. Sąd I instancji stwierdził, że w tym zakresie organy uczelni winny były także przeprowadzić wnikliwsze postępowanie wyjaśniające, które ostatecznie powinno ustalić, że tego rodzaju dokument nie istnieje. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno z Instrukcji kancelaryjnej UJ, jak i z Instrukcji Archiwalnej UJ wynika, iż przekazywanie akt do Archiwum odbywa się na podstawie spisu zdawczo-odbiorczego, a akta przed przekazaniem przegląda i porządkuje osoba prowadząca sprawy z jednostki organizacyjnej przekazującej dokumentację. Zasady przekazywania zaś dokumentacji reguluje Instrukcja kancelaryjna UJ, a nadzór nad tym sprawuje Rektor lub upoważniony przez niego pracownik. Podkreślił, że przedłożone na wezwanie Sądu dokumenty w ogóle nie odzwierciedlają spisu zdawczo-odbiorczego teczki studenckiej skarżącej. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że Rektor nie wykazał, że brakująca karta egzaminacyjna z piątego roku studiów skarżącej w ogóle nie znalazła się w teczce archiwalnej, ani, że na jakimś etapie została wypożyczona bądź przekazana do innej jednostki organizacyjnej lub innego podmiotu. W ocenie Sądu Rektor nie ustalił w sposób dostateczny, gdzie ona się znajduje i kto jest jej dysponentem, a do czego obligują go postanowienia § 2 art. 218 k.p.a. Z akt sprawy wynika też, że skarżąca obroniła dysertację w Polskiej Akademii Nauk w Krakowie w 1993 r. (k. 8 akt administracyjnych). Nie podjęto jednakże żadnych działań, a przynajmniej akta sprawy tego w ogóle nie obrazują, czy być może tam nie znajduje się brakujący dokument. Zdaniem Sądu, Rektor nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich powodów indeks skarżącej nie może być podstawą do wydania zaświadczenia o żądanej treści, zwłaszcza, że Karta Przebiegu Studiów (transkrypt indeksu), to oficjalny wyciąg z indeksu zawierający wszystkie informacje dotyczące przebiegu studiów. Jest to dokument wymagany zwłaszcza w krajach Ameryki Północnej do przeprowadzenia procedury uznania wykształcenia oraz przez niektórych pracodawców. Sąd I instancji stwierdził, że kwalifikacja organów uczelni indeksu studenta, jako dokumentu prywatnego, jest niewłaściwa. Indeks nie jest z pewnością dokumentem prywatnym. Nie przesądza o tym bynajmniej fakt, że pozostaje on w posiadaniu studenta. Sąd podkreślił, że Rektor nie ustalił jakie przepisy regulujące problematykę dokumentacji przebiegu studiów obowiązywały w okresie studiów skarżącej i na dzień ich ukończenia. Nie wskazał więc jakie konkretnie dokumenty powinny się znaleźć np. w teczce studenckiej przechowywanej w Archiwum UJ. Sąd zwrócił również uwagę, że brak jest okoliczności wskazujących, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie przeciwko wiarygodności dokumentu, jakim jest indeks skarżącej. Niemniej jednak, zdaniem Sądu w przypadku, gdy zaświadczenie dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych powiązanych ze sobą, a tak jest w tym przypadku - powiązanie dokumentów obrazujących przebieg studiów - własne dane urzędowe mogą być więc uzupełnione.  W ocenie Sądu powyższe świadczy o wadliwości przeprowadzonego przez Rektora i Dyrektora Archiwum UJ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a, a w konsekwencji o wadliwości kontrolowanych postanowień, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi wyczerpanie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowiąc podstawę do uchylenia kontrolowanych postanowień. Rektor wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie prowadzące do uchylenia postanowień wydanych w niniejszej sprawie, a polegające na stwierdzeniu, że organ dopuścił się naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego i wydawania zaświadczeń (brak przeprowadzenia i odpowiedniego udolmmentowania postępowania wyjaśniającego, brak uwzględnienia wpisów do indeksu), podczas gdy postępowanie dowodowe (w tym postępowanie wyjaśniające) zostało przeprowadzone w sposób kompletny i wystarczający do wydania decyzji w zgodzie z przyjętą przez sądy i organy administracji wykładnią przepisów postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który uchylił zaskarżone postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżąca żądała od organu "wydania zaświadczenia obejmującego wykaz przedmiotów (kursów) z piątego roku studiów ze wskazaniem liczby godzin i uzyskanych ocen, a także liczby godzin przypisanych do kursów odbywanych przez skarżącą w ramach od pierwszego do czwartego roku studiów". Skarżąca uzyskała od organu zaświadczenie obejmujące jedynie wykaz przedmiotów od 1 do 4 roku studiów ze wskazaniem uzyskanych ocen. Zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniające były wadliwe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem postanowienia odmowne organów podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.). Niezasadnie bowiem uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego i wydawania zaświadczeń. 3. Zdaniem NSA, zaskarżony wyrok Sądu I instancji w pełni odpowiada prawu a zawarte w uzasadnieniu tezy zasługują na akceptację. Stąd wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej (rozpatrywane w sposób łączny) można uznać za niezasadne. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy opisał istotę "zaświadczenia" oraz procedurę jego wydawania stąd nie ma potrzeby ponownego odnoszenia się do tej kwestii. Sąd zasadnie również wskazał, że sporządzone przez Dyrektora Archiwum UJ "pismo" z 7 kwietnia 2021 r. chociaż nie zostało nazwane "postanowieniem", to zawiera ono wszystkie elementy konstytutywne postanowienia (pomimo braku nadania mu takiej nazwy). Zatem w niniejszej sprawie wydano dwa postanowienia o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Prawidłowo również Sąd I instancji wskazał, że z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W orzecznictwie wskazuje się, że w niektórych przypadkach organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego. Przywołane przepisy k.p.a. stanowią ramę procesową w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2568/22). Postępowanie wyjaśniające odgrywa tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści (por. wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2411/22). Oczywistym przy tym jest to, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych (por. wyrok NSA z 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 642/23). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W ocenie Sądu I instancji za niewystarczające i przeprowadzone z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uwzględniania słusznego społecznego i słusznego interesu obywateli było postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie skarżącej negatywnego dla niej zaświadczenia. Zdaniem NSA, twierdzenia takie Sądu I instancji były zasadne z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – nie ulega wątpliwości to, że skarżąca posiadała "interes prawny" w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia - transkryptu ocen w formie listy kursów ukończonych przez skarżącą na kierunku "biologia" na Wydziale Biologii UJ z wymiarem godzin i ocenami końcowymi, nadającej się do elektronicznego przesłania. Skarżąca wykazała, że posiada "interes prawny" w uzyskaniu zaświadczenia we wnioskowanej formie i treści (wskazała na wymóg jej pracodawcy w USA). Po drugie – zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności. Organ musi więc zbadać, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów i stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja, rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ewentualnych ich dysponentów. Organy w niniejszej sprawie w sposób niedostateczny przedstawiły podjęte działania w celu ustalenia niezbędnych danych do wydania skarżącej żądanego przez nią zaświadczenia. W niniejszej sprawie ustalono, że: - dokumentacja dotycząca odbycia przez skarżącą w latach 1979-1984 studiów na Wydziale Biologii i Nauk o Ziemi UJ jest dokumentacją archiwalną, która powinna zostać w całości przekazana do Archiwum UJ; - w Archiwum UJ znajduje się teczka studencka skarżącej w której zalegają karty egzaminacyjne obejmujące 4 pierwsze lata studiów (w kartach egzaminacyjnych brak jest informacji na temat ilości godzin przypisanych do poszczególnych kursów; wynika to z faktu, że dane takie nie były wówczas wpisywane do kart egzaminacyjnych); - w Archiwum UJ i na Wydziale Biologii UJ nie odnaleziono karty egzaminacyjnej obejmującej wpisy z 5 roku studiów. W tym zakresie zasadnie Sąd I instancji wskazał, że opisane i podjęte przez Rektora działania były nieweryfikowalne. W aktach sprawy znajduje się jedynie korespondencja e-mailowa a podjęte działania zmierzające do odszukania brakujących dokumentów zostały jedynie opisane w piśmie z 10 maja 2021 r. Brak jest wykazania przez Rektora podejmowanych działań w postaci pism kierowanych do poszczególnych jednostek w celu odnalezienia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Dodatkowo należy wskazać, że skoro dokumentacja posiadana przez organ jest niekompletna (brak karty egzaminacyjnej z 5 roku studiów) a dokumenty dotyczące pierwszych 4 lat studiów nie wskazują wymiaru godzin ukończonych kursów a w porównaniu z indeksem skarżącej wykazują znaczne różnice - to organ powinien porównać dokumentację skarżącej z teczkami akt osobowych wszystkich innych studentów tego samego kierunku z tych samych lat w celu weryfikacji tych danych. Po trzecie – organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Nie ma jednak racji skarżący kasacyjnie, że ewentualne wydanie zaświadczenia w oparciu o "indeks", czyli dokument który nie pochodzi z rejestru, czy ewidencji prowadzonej przez organ, bądź dane, które nie znajdują się w posiadaniu organu prowadzić będzie do sprzeczności z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. Zdaniem organu "Indeks stanowi prywatną własność skarżącej, będącą w Jej wyłącznym posiadaniu. Wpisy do indeksu (wobec równoczesnego prowadzenia wpisów do kart egzaminacyjnych i protokołów egzaminacyjnych) miały charakter symboliczny (pozostawały pamiątką dla studenta), nie służyły dokumentowaniu przebiegu studiów". W ocenie NSA, takie stanowisko jest błędne. Twierdzenia skargi kasacyjnej o jedynie "pamiątkowym" charakterze indeksu nie ma żadnego oparcia w przepisach prawnych. Trudno uznać, by przez wiele lat uczelnie wyższe wydawały i wymagały wypełniania przez swoich pracowników i studentów indeksów jedynie po to, aby zaspokoić zapotrzebowanie studentów na pamiątki. Bez znaczenia jest przy tym to, czy "indeks" to dokument prywatny (tj. czy stanowi własność studenta) czy jest to dokument urzędowy (tj. dokument wystawiony przez właściwy organ; wszystkie dane w indeksie "papierowym" były poświadczane podpisami lub pieczęciami nauczycieli akademickich prowadzących poszczególne kursy oraz podpisem i pieczęcią dziekana). To właśnie organ skoro twierdził, że dokumentacja potrzebna do wystawienia transkryptu w części zaginęła lub nie może być odnaleziona, powinien był z urzędu podjąć się oceny zawartych w przedkładanych przez skarżącą w indeksie informacji. To organ zatem powinien ocenić, czy przedkładany indeks wiernie odzwierciedla przebieg studiów skarżącej (przez co dane z niego wynikające będą wystarczające do wystawienia transkryptu), czy ewentualnie nie można dać wiary temu dokumentowi (np. został sfałszowany/podrobiony). Jako pewne nieporozumienie można traktować zarzut zawarty w skardze kasacyjnej i wskazujący na to, że: "(...) Sąd nie powołał aktu prawnego regulującego sposób gromadzenia i archiwizowania dokumentacji studenckiej za lata 1979-1984 (choć czyni ustalenia dotyczące charakteru prawnego indeksu wydanego na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego), nie ustalił, jakie dokumenty powinny znajdować się w teczce studenta i jaką moc należy im przypisywać, a mimo to zarzucił organowi nieprawidłową ocenę charakteru i znaczenia wpisów dokonywanych do indeksu". To właśnie rolą organu w niniejszym postępowaniu będzie ustalenie: a) charakteru prawnego indeksu, b) zawartości "teczki studenta" na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego, c) zbieżności wpisów do indeksu i wpisów do kart egzaminacyjnych (protokołów z egzaminów i zaliczeń). To nie Sąd prowadzi bowiem postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Sąd może takie postępowanie jedynie ocenić pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji wskazał, że Rektor nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich powodów "papierowy" indeks skarżącej nie może być podstawą do wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, zwłaszcza, że Karta Przebiegu Studiów (transkrypt indeksu), to oficjalny wyciąg z indeksu zawierający wszystkie informacje dotyczące przebiegu studiów. Jest to dokument wymagany zwłaszcza w krajach Ameryki Północnej do przeprowadzenia procedury uznania wykształcenia oraz przez niektórych pracodawców. Rektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że zasadnicze znaczenie dla sprawy mają dokumenty z lat 1979-1984. Nie ustalił jednakże, jakie przepisy regulujące problematykę dokumentacji przebiegu studiów obowiązywały w okresie studiów skarżącej i na dzień ich ukończenia. Nie wskazał więc jakie konkretnie dokumenty powinny się znaleźć np. w teczce studenckiej przechowywanej w Archiwum UJ a jakie rzeczywiście tam były lub jakich brakowało. Po czwarte – skoro w niniejszej sprawie organ stwierdził, że dokumentacja potrzebna do wystawienia transkryptu w części zaginęła może również z urzędu podjąć się odtworzenia zaginionych akt. Przepisy k.p.a. nie przewidują odrębnej procedury odtworzenia zaginionych akt sprawy. Odtworzenie takie powinno następować na gruncie przepisów działu II k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1013/14). Brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 2575/20). Skoro odtworzenie akt sprawy stanowi jeden z elementów realizacji zasady prawdy obiektywnej, to w zakresie czynności rekonstrukcyjnych organ administracji publicznej ma obowiązek wykorzystać wszelkie legalne instrumenty procesowe "niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" (por. G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2009/9/50-61). Po piąte - Sąd I instancji wskazał również na to, że zarówno z Instrukcji kancelaryjnej UJ, jak i z Instrukcji Archiwalnej UJ wynika, iż przekazywanie akt do Archiwum odbywa się na podstawie spisu zdawczo-odbiorczego, a akta przed przekazaniem przegląda i porządkuje osoba prowadząca sprawy z jednostki organizacyjnej przekazującej dokumentację. Zasady przekazywania zaś dokumentacji reguluje Instrukcja kancelaryjna UJ, a nadzór nad tym sprawuje Rektor lub upoważniony przez niego pracownik. Dokumenty zebrane w sprawie nie odzwierciedlają spisu zdawczo-odbiorczego teczki studenckiej skarżącej. Zatem Rektor nie wykazał więc, że brakująca karta egzaminacyjna z 5 roku studiów skarżącej w ogóle nie znalazła się w teczce archiwalnej, ani, że na jakimś etapie została wypożyczona bądź przekazana do innej jednostki organizacyjnej lub innego podmiotu. Organ uczelni nie ustalił więc w sposób dostateczny i przekonywujący, gdzie znajduje się ta dokumentacja i kto jest jej dysponentem (do czego obligują go postanowienia art. 218 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika też, że skarżąca obroniła dysertację doktorską w Polskiej Akademii Nauk w Krakowie w 1993 r. czego również organ nie wziął pod uwagę w postępowaniu wyjaśniającym. 4. W ocenie NSA, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w sposób właściwy wykazał, że postanowienia organów w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści są obarczone istotnymi wadami procesowymi uzasadniającymi ich uchylenie. W wyroku wskazano również w sposób prawidłowy tzw. wytyczne dla organu, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie można przyjąć, że istotne braki w dokumentacji uniwersytetu związane z przebiegiem studiów, czy też niewłaściwie prowadzone postępowanie wyjaśniające w tym zakresie uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Organ biorąc pod uwagę wszelkie możliwe dowody, w tym zwłaszcza "papierowy" indeks skarżącej (o ile nie ma wątpliwości odnośnie do jego autentyczności), dokumenty innych studentów studiujących w tym czasie co skarżąca - powinien w sposób precyzyjny ustalić przedmioty (liczby godzin) z 5 roku studiów skarżącej. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że skoro takie ustalenia były możliwe na wcześniejszych latach studiów a ówczesna studentka studiowała w jakiejś większej grupie osób (nie była przecież jedyną osobą studiującą w owym czasie na 5 roku dany kierunek studiów) to organ przy odpowiednim i właściwym zaangażowaniu powinien ustalić "urzędowo potwierdzone określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" – zgodnie z art. art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a. To nie jest tak, że pewne fakty w niniejszej sprawie mają charakter interpretacyjny lub ocenny a skarżąca żąda wydania zaświadczenia, które nie odpowiada prawdzie czy faktom. Wydanie zaświadczenia o określonej treści nie ma na celu "stworzenia nowego stanu prawnego" lub potwierdzenia przez organ okoliczności, które nie istnieją. To, że organ w sposób niewłaściwy przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do naruszenia słusznego interesu prawnego skarżącej. Jednym z obowiązków każdej uczelni wyższej jest prowadzenie dokumentacji przebiegu studiów, która stanowi odzwierciedlenie odbywanego toku studiów i jest elementem postępowania, które rozpoczyna się z chwilą przyjęcia na studia, a kończy z chwilą uzyskania dyplomu przez studenta. Nowa ustawa o szkolnictwie wyższym określiła także zasady postępowania z wytwarzaną w procesie funkcjonowania uczelni dokumentacją, która staje się materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną. Powtórzyła za wcześniej istniejącym ustawodawstwem, że w każdej uczelni wyższej publicznej i niepublicznej powinno działać archiwum zakładowe. W sposób szczegółowy określono, na podstawie delegacji ustawowej, zasady dotyczące dokumentacji przebiegu studiów. Ustawa dozwoliła na prowadzenie dokumentacji w formie elektronicznej, a rozporządzenie ministra uszczegółowiło przepisy ustawowe i wprowadziło zmiany w zawartości teczki akt osobowych studenta szerzej (zob. M. Różański, Dokumentacja uczelniana w Ustawie z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Studia Prawnoustrojowe 2019, nr 45, s. 265-275). 5. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione a Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.