VII SAB/Wa 96/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oddala skargę W dniu 30 grudnia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: "PINB") wpłynął wniosek r. pr. P. K. z 15 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w budynku przy ul. P. P. Następnie 25 stycznia 2021 r. Starosta P. przekazał do ww. Inspektoratu analogiczne pismo r. pr. P. K. W treści obu pism wskazano, że "Mieszkańcy budynku przy ul. P. w P uskarżają się na to, że inwestor firma [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. ul. P., wykonując prace adaptacyjne - związane ze zmianą sposobu użytkowania części hali garażowej, a objęte załączonym zgłoszeniem, wykonał je niezgodnie z przedstawionym projektem co powoduje dla tych mieszkańców uciążliwości". Pismem z 2 lutego 2021 r. wezwano r. pr. P. K. do uzupełnienia braków formalnych pisma, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, poprzez przedłożenie oryginału pełnomocnictwa, opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo oraz dokumentu, z którego będzie wynikało powołanie zarządu wspólnoty. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z 15 lutego 2021 r. pr. P. K. podniósł, że jego "Klienci spodziewali się raczej szybkiej interwencji podjętej przez organ". Do pisma załączył pełnomocnictwo do działania w imieniu A. R., właścicielki lokalu mieszkalnego "bezpośrednio sąsiadującego od góry z przedmiotową sytuacją". Inspektor PINB 18 marca 2021 r. sporządził notatkę służbową o pozostawieniu podania bez rozpoznania. 24 czerwca 2021 r. r. pr. P. K. zwrócił się do PINB o przesłanie informacji "o stanie sprawy" z jego wniosku. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, w piśmie z 28 lipca 2021 r., PINB poinformował, że wniosek z 15 grudnia 2020 r. został pozostawiony bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "k.p.a."). Pismem z 15 sierpnia 2021 r. r. pr. P. K., złożył ponaglenie na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 15 grudnia 2020 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...] WINB") w postanowieniu z [...] września 2021 r., nr [...] uznał ponaglenie A. R., reprezentowanej przez r. pr. P. K. za zasadne i wyznaczył PINB dodatkowy 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska co do ww. wniosku. Wskazał, że w sytuacji, gdy osoba wezwana do uzupełnienia braków formalnych, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., ich nie uzupełnia w wyznaczonym terminie, organ powiatowy winien poinformować tą osobę o pozostawieniu jej pisma bez rozpoznania. W niniejszej sprawie pomimo sporządzenia notatki o pozostawieniu pisma z 15 grudnia 2020 r. bez rozpoznania, PINB nie poinformował o tym wnioskodawcy, dlatego też ponaglenie jest zasadne. Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego, postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, jak też w sprawie zmiany sposobu użytkowania wszczynane są z urzędu, a nie na wniosek. Ponadto organ powiatowy powinien mieć na uwadze, że r. pr. P. K. wyjaśnił w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. iż występuje w imieniu A. R., a nie wspólnoty budynku. W takim przypadku twierdzenie, że nie uzupełnił braków formalnych wniosku wydaje się nie być uzasadnione. PINB pismem z 23 lutego 2022 r. poinformował A. R. (dalej jako: "Skarżąca"), że wniosek z 15 grudnia 2020 r., 15 lutego 2021 r. oraz 24 czerwca 2021 r. pozostawił bez rozpoznania. Pismem z 16 lutego 2022 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do [...] WINB na bezczynność PINB. [...] WINB w piśmie z 11 marca 2022 r. poinformował Skarżącą, że w sytuacji, gdy organ powiatowy nie zajął stanowiska do wniosku z 15 grudnia 2020 r. we właściwej formie – pomimo upływu terminu wskazanego w postanowieniu z [...] września 2021 r., - organ wojewódzki nie ma prawnych możliwości egzekwowania poleń wydanych organowi powiatowemu. W tym zakresie przysługuje Skarżącej skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PINB w rozpatrzeniu jej wniosku z 15 grudnia 2020 r. W skardze wniosła o: - wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, - zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, - podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, - stwierdzenie, że bezczynność organu w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów odrębnych, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów odrębnych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku podjętych czynności wyjaśniających nie stwierdził nieprawidłowości, które uzasadniałyby wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Wskazał, że montaż klimatyzatorów nie wymaga dokonania formalności w formie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto przedmiotowe klimatyzatory zostały zamontowane w podcieniu budynku i nie naruszają przepisów technicznych, w szczególności dotyczących czerpni i wyrzutni powietrza, gdyż istniejące klimatyzatory nie stanowią tego typu urządzeń. Odnosząc się do wydania przez [...] WINB postanowienia z [...] września 2021 r. podał, że organ ten nie nakazał PINB wszczęcia z urzędu postępowania w tej sprawie, a jedynie poinformował, że postępowania takie wszczynane są z urzędu. Ponadto wskazał w nim, że udzielenie informacji pismem z 28 lipca 2021 r. nie może zastępować zawiadomienia strony o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania, zaś organ powiatowy winien w przypadku stwierdzenia nieuzupełnienia braków formalnych poinformować wnioskodawcę o pozostawieniu jego pisma bez rozpoznania, czego nie uczynił. Dlatego też 23 lutego 2022 r. skierowane zostało do Skarżącej ponownie zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W ocenie organu przesyłając tę informację zakończył rozpatrywanie podania. Ponadto organ wskazał, że dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pojęcie bezczynności odnosi się zatem nie tylko do przekroczenia terminu, lecz także do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. W niniejszej sprawie pismo z 15 grudnia 2020 r. nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, a organ nadzoru budowlanego nie znalazł uzasadnienia dla wszczęcia postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy PINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 15 grudnia 2020 r., w którym domagano się wszczęcia postępowania. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, należy wskazać, że przedmiotem rozpoznania w sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, tzn. czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 k.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Skarżąca dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu załatwienia wniosku z 15 grudnia 2022 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w budynku przy ul. P. Organ, do którego wpłynęło pismo, wezwał r. pr. P. K. do przedłożenia oryginału pełnomocnictwa, opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo oraz dokumentu, z którego będzie wynikało powołanie zarządu wspólnoty. W odpowiedzi na powyższe wezwanie r. pr. P. K. nadesłał do organu pełnomocnictwo do działania w imieniu A. R., właścicielki jednego z lokali mieszkalnych. Do pisma załączył dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pomimo, że we wniosku o wszczęcie postępowania wskazał, że reprezentuje "mieszkańców nieruchomości" nie sprecyzował, czy A. R. udzieliła mu pełnomocnictwa w imieniu zarządu nieruchomości, czy też w imieniu własnym. W ocenie Sądu organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 K.p.a.). Wymagane art. 63 § 2 i 3 k.p.a. elementy treści podania są konieczne do przyjęcia, że podanie wniesiono skutecznie, że można nadać mu bieg i że postępowanie może być prowadzone. Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa. Z treści wniosku wynika, że został on złożony przez r. pr. P. K. w imieniu "mieszkańców budynku". Do wniosku nie zostało jednakże załączone stosowne pełnomocnictwo do reprezentacji mieszkańców nieruchomości. Organ zasadnie zatem wezwał r. pr. P. K. do nadesłania pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawcy (a zatem właścicieli budynku) oraz dokumentu o powołaniu zarządu wspólnoty. Z ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali wynika bowiem, że w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Tym samym skoro r. pr. P. K. nadesłał pełnomocnictwo od jednego z mieszkańców nieruchomości, nie prostując w żaden sposób, że wniosek z 15 grudnia 2020 r., został złożony jedynie w imieniu Skarżącej, a nie wszystkich mieszkańców nieruchomości, organ nie miał podstaw do uznania, że wezwanie zostało wykonane w sposób prawidłowy. Tym bardziej, że w treści pisma z 15 lutego 2020 r. r.pr. P. K. w dalszym ciągu oświadczał, że działa w imieniu "klientów" a nie jedynie w imieniu jednego z mieszkańców. Zauważyć przy tym należy, że także w piśmie z 24 czerwca 2021 r., zawierającym zapytanie r. pr. P. K. co do stanu sprawy w zakresie złożonego wniosku z 15 grudnia 2020 r., w dalszym ciągu wskazywał, że reprezentuje właścicieli nieruchomości, a nie jedynie jednego z nich. W konsekwencji za zasadne w niniejszej sprawie uznać należy pozostawienie wniosku z 15 grudnia 2020 r. bez rozpoznania. Dopiero bowiem w ponagleniu z 15 sierpnia 2021 r., jak i w skardze do Sądu r. pr. P. K. wprost wskazał, że działa w imieniu A. R.. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem [...] WINB zawartym w postanowieniu z [...] września 2021 r., iż . pr. P. K. w piśmie z 15 lutego 2021 r. wyjaśnił, że występuje w imieniu Skarżącej a nie wspólnoty budynku. Jak już wskazano powyżej, w treści tego pisma w dalszym bowiem ciągu oświadczał, że działa w imieniu "klientów". Niezależnie od powyższego podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Z przepisu tego wynika zatem, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych jak i zmiany sposobu użytkowania wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek (kwestia ta nie jest sporna w niniejszej sprawie). Dlatego też skoro ww. postępowania mogą zostać wszczęte jedynie z urzędu, reakcją procesową na wniosek z 15 grudnia 2020 r., w przypadku gdyby nie zawierał on ww. braków, mogłoby być: - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.; - rozpatrzenie go w trybie tzw. postępowania skargowego (dział VIII K.p.a.) pamiętając przy tym, że tryb skargowo-wnioskowy i postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne to odrębne instytucje, w różny sposób realizujące przepisy konstytucyjne; informacja o załatwieniu wniosku nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną (por. postanowienie NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2020/10); - w inny sposób "rozpoznanie" sprawy w drodze innego aktu lub czynności (np. pisma); przy czym jeżeli pismo takie nie będzie zawierało rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach, to brak jest podstaw do potraktowania tego pisma jako decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18). Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w ww. art. 61 K.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy- Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Dlatego też, z uwagi na jednoznaczne wskazanie w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim prawnie związany. Oznacza to, że organ nie może prowadzić postępowania na wniosek strony w sprawach wskazanych w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym, jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19). W orzecznictwie wskazuje się także, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 1936/16). W konsekwencji, mając na uwadze, iż z treści art. 72a Prawa budowlanego wprost wynika, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych jak i zmiany sposobu użytkowania może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to tym samym, wniosek z 15 grudnia 2020 r. nie mógł zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Mógł on stanowić jedynie sygnał dla organu do zbadania, czy nie zaistniała podstawa do jego wszczęcia z urzędu. Z wyjaśnień organu jednakże wynika, że w toku podjętych przez niego czynności wyjaśniających nie stwierdzono nieprawidłowości, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu, z uwagi, iż montaż spornych klimatyzatorów nie wymagał uzyskania decyzji bądź też zgłoszenia. Ponadto zamontowane klimatyzatory zostały zamontowane w podcieniu budynku i nie naruszają przepisów technicznych, w szczególności dotyczących czerpni i wyrzutni powietrza (na co wskazywał r. pr. P. K.), gdyż nie stanowią tego typu urządzeń. Mając zatem na uwadze, że przepis prawa nie nakładał na organ obowiązku wszczęcia postępowania na wniosek z 15 grudnia 2020 r., organ nie miał obowiązku jego wszczęcia. Nie można natomiast skarżyć bezczynności organu polegającej na niewszczęciu postępowania, gdy przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku na organ i nie ma podstaw do takiego działania ( por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2022 r., II SAB/Łd 51/22 ). W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.