I OSK 405/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/20 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.595.2020.MD w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 stycznia 2020 r. nr 211/2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/20 oddalił skargę A.U. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 kwietnia 2020 r. (nr DSZ.V.5321.595.2020.MD), w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Wyliczono, że dochodem rodziny skarżącej w 2018 r. były alimenty w wysokości [...] zł na dziecko N.K. oraz [...] zł z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej na terytorium Niemiec przez męża skarżącej A.U1. Dochód E.B. - osoby, nad która sprawowana jest opieka - wyniósł w 2018 r. [...] zł z tytułu emerytury, natomiast dochód R.B. - małżonka osoby, nad którą sprawowana jest opieka wyniósł [...] zł z tytułu emerytury. Powyższe oznacza, iż dochód czteroosobowej rodziny skarżącej łącznie z dochodem dwuosobowej rodziny osoby, nad którą sprawowana jest opieka, wyniósł [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na członka rodziny, a zatem przekroczył kryterium dochodowe wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych (764 zł). W odwołaniu od decyzji I instancji skarżąca wskazała, że sytuacja jej rodziny się zmieniła, ponieważ jej małżeństwo się rozpadło. Za niezasadne Sąd I instancji uznał twierdzenia skarżącej, że organ w sposób nieuprawniony uznał za członka rodziny skarżącej jej męża, z uwagi na separację faktyczną pomiędzy małżonkami, co doprowadziło w konsekwencji do zawyżenia dochodu na osobę w rodzinie i doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej prawa do należnego zasiłku opiekuńczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem okoliczności ujawnionych przez skarżącą w zakresie, w jakim informowała, że zachodzi przesłanka określona w art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej: "u.ś.r.", w zw. z art. 5 ust. 4 u.ś.r., tj. faktu utraty dochodu przez A.U1., który zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w 2019 r., a tym samym jego dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za rok 2018 nie powinien być uwzględniany przy ustalaniu prawa do zasiłku specjalnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego poprzez odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowanego w art. 16a u.ś.r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 2 i 3 u.ś.r. w zw. z art. 3 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 3 ust. 16 u.ś.r., polegającą na uznaniu, że do obliczenia dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę należy uwzględnić bezwzględnie dochody małżonka, podczas gdy A.U. i A.U1. nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego i pozostają w separacji poprzedzającej postępowanie rozwodowe; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem słusznego interesu skarżącej i uznanie, iż formalne pozostawanie w związku małżeńskim zawsze skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny dochodu współmałżonka, podczas gdy A.U. wykazała, że pozostaje w faktycznej separacji ze swoim mężem i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, co przełożyło się na przekroczenie kryterium dochodowego przez Skarżącą, pomimo tego że nie korzysta ona z dochodów męża, a co jednocześnie stanowiło naruszenie art. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia konkretnej sytuacji życiowej Skarżącej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w przypadku uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając, że wynagrodzenie nie zostało uiszczone w całości ani w części. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy. Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są częściowo trafne. W pierwszej kolejności wskazać jednak trzeba, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie stawiając organom administracji publicznej oraz Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie definicji rodziny. Sama separacja faktyczna nie wpływa na zmianę statusu małżonka jako członka rodziny, jeśli nie towarzyszy jej orzeczona sądownie separacja lub rozwód. Ustawa nie przewiduje wyłączenia małżonka ze składu rodziny wyłącznie na podstawie deklaracji o nieprowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że ustawowa definicja "rodziny", zamieszczona w art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono trafne stanowisko, które konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. W konsekwencji, w świetle tego przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego. Analogiczne stanowisko, co do wykładni pojęcia rodziny, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 23 września 2005 r., sygn. I OSK 150/05; 13 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1128/09; 14 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1155/17; 14 czerwca 2017 r, sygn. I OSK 752/16, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 133/18; 18 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1806/18, 16 maja 2019 r., sygn. I OSK 2543/17 oraz z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 994/21. Zasadnie jednak skarga kasacyjna zarzuca, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został w sposób wystarczający wyjaśniony i udokumentowany w aktach sprawy. Poza sporem pozostaje, że skarżąca wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła w październiku 2019 r. W chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia nie mogła ona zatem przedstawić informacji o zaprzestaniu prowadzenia przez jej męża działalności gospodarczej, ponieważ nastąpiło to (jak deklaruje skarżąca) w grudniu 2019 r. Decyzje organów obydwu instancji wydane zostały już w 2020 r. Jak wynika też z akt sprawy, już po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie skarżąca znalazła się w sytuacji kryzysowej, a ponieważ (jak podaje) w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2018 do 31 października 2019 r. miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, to spodziewała się, że jak miało to miejsce w przypadku jej wcześniejszych wniosków osoba która zajmowała się jej wnioskiem zwróci się z zapytaniem lub prośbą o dostarczenie dodatkowych dokumentów. Takich działań nie udokumentowano w aktach sprawy. Natomiast w złożonej do Sądu Wojewódzkiego skardze, skarżąca wskazała, że w rozmowie telefonicznej informowała, że A.U1. ma umowę o pracę. Pominięcie tych okoliczności w toku postępowania uniemożliwiło w istocie organom przeprowadzenie prawidłowej oceny sytuacji dochodowej rodziny. Zaakcentować należy, że organ jest zobowiązany do ustalenia sytuacji dochodowej rodziny na dzień złożenia wniosku oraz do uwzględnienia każdej zmiany w toku postępowania, o ile może ona mieć wpływ na prawo do świadczenia. Ocena zasadności wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna uwzględniać rzeczywiste dochody rodziny w dacie orzekania, co wymaga rzetelnego zbadania, czy mąż skarżącej nie uzyskiwał już nowych przychodów i czy faktycznie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Brak takiego ustalenia mógł istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać trzeba, że Minister zarzuca, że skarżąca przedstawiła w toku postępowania stanowisko wewnętrznie sprzeczne, z jednej strony wskazując we wniosku A.U1. jako członka rodziny, a następnie kwestionując jego status. Zwrócić jednak należy uwagę, że organy dysponowały też wiedzą, że skarżąca znalazła się w sytuacji wysoce kryzysowej, a to powinno po stronie organów skutkować szczególną dbałością o podjęcie wszystkich niezbędnych czynności (zważywszy na okoliczności sprawy we współdziałaniu ze skarżącą) służących dokładnemu wyjaśnienia stanu faktycznego. W badanym przypadku, takich działań - adekwatnych do okoliczności faktycznych tej sprawy - zabrakło. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 stycznia 2020 r. nr 211/2020. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie precyzyjne ustalenie - w porozumieniu ze skarżącą - sytuacji dochodowej jej rodziny, udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy i z ich uwzględnieniem dokonanie ponownej weryfikacji zasadności zgłoszonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a