I OSK 994/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 636/20 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 636/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Czerska z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania L. K. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, L. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku: 1. naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz.2220 ze zm.; powoływanej dalej, jako "u.ś.r.") poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że w określeniu dochodu rodziny skarżącego należy uwzględnić dochody M. K., podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy M. K. nie powinna być traktowana jako członek rodziny skarżącego i tym samym jej dochód nie powinien być uwzględniony w określeniu wielkości dochodów rodziny skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy: art.7, 77 i 81 k.p.a. tj. , jako że zaniechał analizy składu rodziny skarżącego i jego rzeczywistej sytuacji życiowej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie w razie stwierdzenia, że zachodzi przesłanka dostatecznego wyjaśnienia sprawy rozpoznanie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a. Działający w imieniu skarżącego adwokat wnosił o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, świadczonego z urzędu, a które to koszty ani w całości, ani w części nie zostały pokryte. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji pojęcia rodziny, o którym mowa w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W analizowanym stanie faktycznym skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, a także dodatków do zasiłku rodzinnego (z tytułu samotnego wychowywania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje szkoła) na okres zasiłkowy 2019/2020 na syna W. K. W złożonym wniosku wnioskodawca podał, że jest żonaty (w separacji faktycznej), a jako członków swojej rodziny wskazał siebie i syna W. Odpowiadając na wezwanie organu wnioskodawca złożył dodatkowe wyjaśnienia, w których wskazał, że nie uwzględnił w składzie rodziny żony M. K. bowiem od grudnia 2017 r. jest z nią w separacji faktycznej. Ponadto w toku postępowania podał, że w kwietniu 2017 r. jego żona wniosła o rozwód. Sprawa rozwodowa toczy się przed Sądem Okręgowym w Słupsku pod sygn. akt I RC 361/17, gdzie ustalono również zabezpieczenie alimentacyjne na rzecz syna. Zdaniem skarżącego nie sposób dwojga ludzi w trakcie rozwodu, mieszkających osobno, uznać za rodzinę jako wspólnotę dochodu, skoro stan ten trwa od ponad 3 lat, a żona ma ustalone alimenty, które płaci nieregularnie, a tym samym "rodzina" nie dysponuje jej dochodem. Do ewentualnego dochodu rodziny powinna być wliczona wyłącznie wysokość ustalonych na rzecz ich małoletniego syna alimentów w drodze zabezpieczenia. Organy obu instancji a następnie Sąd Wojewódzki przyjęły, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Małżonka nie można zatem pomijać przy ustaleniu składu rodziny, nawet jeśli w rzeczywistości z rodziną tą już nie zamieszkuje i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający. W art. 3 pkt 16 u.ś.r. ustawodawca określił krąg osób tworzących rodzinę. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaliczenie do członków rodziny obwarowane było dodatkowymi warunkami. Istotne jest, czy dana osoba zalicza się do kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia bowiem jedynie ściśle określony stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku rodziny w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania. Zatem ustalanie tych faktów w postępowaniu administracyjnym jest bez znaczenia. Wobec tego należy uznać, że definicja pojęcia "rodzina", zawarta w art. 3 pkt 16 u.ś.r., w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które są uznawane za rodzinę – nakazuje stosowanie tego pojęcia w sposób formalny bez odwołania się do okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wspólnego zamieszkania lub faktów związanych z dobrymi lub złymi relacjami pomiędzy wymienionymi w tym przepisie osobami. Pomimo posłużenia się przez ustawodawcę, w omawianym art. 3 pkt 16 u.ś.r., sformułowaniem "odpowiednio", nie można uznać, że dopuszczono w tego rodzaju sprawach analizę stanu faktycznego rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 3 pkt 16 omawianej ustawy właśnie ze względu na zawarty w tym przepisie zwrot "odpowiednio". Co do zasady użycie tego zwrotu relatywizuje zakres stosowania przepisu w zależności od stanu faktycznego. Jednakże przytoczona wyżej definicja legalna rodziny nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Organy administracji nie zostały uprawnione do badania, czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony, czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego pojęcia. W świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie małżonek, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań – w szczególności, aby było to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Powszechnie przyjmuje się, że jeśli określone pojęcie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to sformułowanego znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 133/18) podkreśla się, że "skoro ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia małżonka do grona członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) w drodze wykładni pozajęzykowej (a to zgodnie z zasadą "lege non distinguente nec nostrum est distinguere"). Tym bardziej wówczas, gdy – tak jak w analizowanym przypadku – przedmiotem wykładni jest przepis prawny stanowiący definicję legalną. Taką definicję cechuje bowiem szczególna waga interpretacyjna, która przejawia się m.in. w tym, że sformułowanego przez definicję legalną znaczenia terminu definiowanego (tu: znaczenia terminu "rodzina") nie wolno przełamać nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała inne założenia o racjonalnym prawodawcy (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, s. 190–191, Nb 380–381). Pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" – na którą to okoliczność powołuje się skarżący kasacyjnie – nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. W konsekwencji, w świetle ww. przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego." Analogiczne stanowisko, co do wykładni pojęcia rodziny, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 23 września 2005 r., sygn. I OSK 150/05; 13 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1128/09; 14 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1155/17; 14 czerwca 2017 r, sygn. I OSK 752/16, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 133/18; 18 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1806/18, 16 maja 2019 r., sygn. I OSK 2543/17 , jak również wojewódzkie sądy administracyjne w licznych wyrokach ( tytułem przykładu: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. IV SA/Gl 976/16, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 07 marca 2013 r., sygn. II SA/Ke 107/13, i z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ke 59/19, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. II SA/Po 895/18; WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 232/13 (wszystkie podane orzeczenia NSA i WSA dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W świetle powyższego przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. I OSK 2955/16, wyraża pogląd odosobniony, którego nie podziela skład orzekający w sprawie niniejszej. W związku z powyższym jako chybiony należało ocenić zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 16 u.ś.r. Sąd ten bowiem trafnie przyjął, że zgodnie z definicją "rodziny" zawartą w ww. przepisie, do dochodu rodziny skarżącego należało zaliczyć również dochód jego żony, gdyż bez znaczenia pozostaje w tym przypadku okoliczność, iż – jak twierdzi skarżący – małżonkowie nie mieszkają razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. W konsekwencji chybiony okazał się także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania, które miało polegać na " zaniechaniu analizy składu rodziny skarżącego i jego rzeczywistej sytuacji życiowej." Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw prawnych do uznania, że ustalenia w zakresie tzw. kryterium dochodowego rodziny skarżącego winny opierać się o dochody osób faktycznie zamieszkujących razem ze skarżącym i w związku z tym prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy ani o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast koszty nieopłaconej pomocy prawnej poniesione przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącego powinien zatem złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku stosowny wniosek wraz z wymaganym oświadczeniem dotyczącym nieopłacenia poniesionych kosztów. Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.