VII SA/Wa 798/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]marca 2022 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania K. B.od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] uchylającej decyzję Urzędu Dzielnicy Gminy W. W. z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] zatwierdzającej inwestycję przy ul. [...] w W., stanowiącej integralną część decyzji oraz zezwolenia na budowę na terenie działki przy ul. [...] w W. budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. B.- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] października 1993 r., znak: [...], zatwierdzono plan realizacyjny oraz udzielono T. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, na działce położonej przy ul. [...] w W.. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], nałożył na K. B.obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, uwzględniającego jednocześnie wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 36 a ust. 2 p.b., decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...], uchylił decyzję Nr [...], wydaną w dniu [...] października 1993 r., znak: [...] przez Urząd Dzielnicy Gminy W. W.. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż w świetle art. 36a ust. 2 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. tj. decyzji, w której organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, jest obowiązany je uchylić. Organ podkreślił również, że uchylenie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 36a ust. 2 p.b. następuje nie w wyniku wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale stanowi konsekwencję niezgodnego z prawem postępowania inwestora, który, uzyskawszy pozwolenie na budowę, dokonał istotnego odstąpienia od jego ustaleń bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wynika z dokumentacji przedmiotowej sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], która wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2021 r. Organ wskazał na fakt, że wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, wydanej w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt p.b., zaistniała przesłanka do zastosowania, przez Prezydenta [...], art. 36a ust. 2 p.b. Odstępstwo dokonane w trakcie budowy, dokonane bez zmiany pozwolenia na budowę skutkuje bowiem wszczęciem procedury określonej w art. 51 p.b. W rozpatrywanym przypadku, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia. Organ ten ma obowiązek podjąć decyzję o uchyleniu bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja stanie się ostateczna, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. B.. W swojej skardze K. B.wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 36a ust. 2 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że nie zaistniały przesłanki zastosowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sadu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 20211r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021r, w przedmiocie uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicy Gminy W. W. z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] zatwierdzającej inwestycję przy ul. [...] w W. oraz zezwalającą na budowę na terenie działki przy ul. [...] w W. budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. B.. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36a ust. 2 u.p.b., wedle którego, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b. nie jest przy tym pozostawione uznaniu organu, o czym świadczy sposób sformułowania tego przepisu. Jedyną okolicznością, którą musi ustalić i wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 u.p.b., jest to, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Przy tym organ nie ma obowiązku ani prawa badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do oceny prawidłowości działań organów nadzoru budowlanego. Ocena zgodności z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego mogła nastąpić jedynie w ramach jej zaskarżenia w trybie odwoławczym, a następnie poprzez skargę do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr – [...] z dnia [...] lipca 2021r., działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 i ust 7 Prawa budowlanego, nałożył na K. B.obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z basenem kąpielowym zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, uwzględniającego jednocześnie wykonanie określonych czynności czy robót w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem – w terminie 6 miesięcy od uostatecznienia się decyzji. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Z akt postępowania wynika, że organ nadzoru budowlanego stwierdził istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzja projektu budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, w stosunku do decyzji Urzędu Dzielnicy Gminy W.W. z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] zatwierdzającej inwestycję przy ul. [...] w W. oraz zezwalającą na budowę na terenie działki przy ul. [...] w W. budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym, upływ czasu nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji do oceny legalności budowy i podjęcia działań naprawczych. Decyzja zaskarżona jest natomiast konsekwencją tak określonej kompetencji. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa projekty budowlane. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa Budowlanego, tak długo nadzór budowlany nie będzie mógł zatwierdzić projektu zamiennego. Z jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 36 ust. 2 u.p.b. wynika, że w razie wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Taki też dokładnie jest stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2011r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 257/10 - wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla. Odmienna jego interpretacja, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację. Okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, po tym jak ostatecznie i prawomocnie, zastosowano wobec inwestora procedurę opisaną w art. 51 ustawy Prawo budowlane, w szczególności w ust. 1 pkt 3 tego przepisu, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę. Temu obowiązkowi rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji odpowiada. Odnosząc się do przywołanego w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010r. , II OSK 1004/09, to wyjaśnić należy, że po pierwsze zapadł on w sprawie dotyczącej postępowania nadzwyczajnego- stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego, a po drugie w uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono, że zgodnie z art. 36a ust. 2 powołanej ustawy, właściwy organ uchyla decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Podkreślenia wymaga, że z przepisu tego wynika obowiązek uchylenia pozwolenia na budowę w sytuacji przewidzianej w tym przepisie, ustawodawca nie sprecyzował jednakże, w jakim terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tę decyzję uchylić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja oparta na art. 36a ust. 2 powinna zostać wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 września 2007r. VII SA/Wa 1007/07 Lex Nr 374709, z dnia 23 kwietnia 2007r. VII SA/Wa 1460/06 Lex Nr 334817). Biorąc jednak pod uwagę przesłanki jakimi należy się kierować w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji , Sąd przyjął, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny pomimo braku wcześniejszego uchylenia pozwolenia na budowę nie powoduje też stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa, a co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że wprawdzie te dwa rodzaje decyzji nie powinny jednocześnie pozostawać w obrocie prawnym, skoro ustawodawca w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej uchylenie pozwolenia na budowę, jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby ten błąd naprawić później i uchylić decyzję udzielającą pozwolenia na budowę już po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład orzekający w pełni podziela , nie ma jednak- wbrew stanowisku skarżącej- żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji – wydanej w trybie zwykłym i zgodnej z treścią normy art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).